Verwaltungsgebühren für Widerspruchsverfahren
von Verwaltungsdirektor
Wolfgang Fabry, Mühlheim
in HSGZ 1995 Seite 89
Einleitung:
Das verwaltungsgerichtliche Vorverfahren, das mit der Widerspruchseinlegung
durch die widerspruchsführende Person beginnt und mit dem Widerspruchsbescheid
endet, falls der Widerspruch nicht zurückgenommen worden ist, war in Hessen
mangels gesetzlicher Kostenregelungen für die widerspruchsführende Person bislang
kostenfrei. Mit der Änderung des Hessischen Ausführungsgesetzes zur
Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) durch das Gesetz zur Änderung
verwaltungsverfahrens- und kostenrechtlicher Vorschriften vom 01.12.1994 (GVBl.
I S. 677) ist nunmehr dieser bisherige Rechtszustand mit Wirkung zum 01.02.1995
geändert worden.
Rechtsgrundlagen:
§ 10a AGVwGO, der neu in das Gesetz eingefügt worden ist, bestimmt in
Abs. 1 Satz 1, daß von der Widerspruchsbehörde Kosten (Gebühren und Auslagen)
zu erheben sind, soweit der Widerspruch erfolglos geblieben oder zurückgenommen
worden ist. Diese Kosten sind nach Maßgabe des Hessischen
Verwaltungskostengesetzes zu erheben; kostenregelnde Rechtsvorschriften der der
Aufsicht des Landes unmittelbar unterliegenden juristischen Personen des
öffentlichen Rechts, also z.B. der Gemeinden, stehen dabei
Verwaltungskostenordnungen im Sinne des Verwaltungskostengesetzes gleich.
Das Hessische Verwaltungskostengesetz, das ebenfalls umfassende
Änderungen durch das Gesetz vom 01.12.1994 erfahren hat und zwischenzeitlich
auch in der neuen Fassung verkündet worden ist (GVBl. I, 1995, S. 2), ist um
Regelungen ergänzt worden, die sich auf den neuen Rechtszustand der
Kostenpflichtigkeit der Widerspruchsverfahren beziehen. Hinzuweisen wäre
insbesondere auf die Bestimmungen des § 4 Abs. 3 bis 7. Alle übrigen
Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes, beispielsweise über die persönliche
Gebührenfreiheit, gelten natürlich auch für die Widerspruchsgebühr.
Grundsätzlich gilt, daß diese neue Widerspruchsgebühr nur für die
Widerspruchsverfahren erhoben werden kann, die nach dem Inkrafttreten der
Neuregelung, also nach dem 01.02.1995 durch die Einlegung des Widerspruchs
eingeleitet worden sind. Die zu dem genannten Zeitpunkt schon schwebenden
Widerspruchverfahren bleiben von dieser Regelung unberührt. Für den Zeitraum
zwischen dem 01.02. und dem 30.04.1995 ist die Übergangsvorschrift des Artikel
7 Abs. 3 des Gesetzes vom 01.12.1994 zu beachten, wonach die Widerspruchsgebühr
für in dieser Zeit eingelegte Widersprüche nur erhoben werden kann, wenn die
den Widerspruch führende Person auf die Möglichkeit einer Kostenpflicht
aufmerksam gemacht worden ist und sie nicht innerhalb eines Monats nach Zugang
dieses Hinweises den Widerspruch zurückgenommen hat. Zu beachten ist, daß
dieser Hinweis nicht mit der Rechtsbehelfsbelehrung zu einem Verwaltungsakt
verbunden werden darf, sondern völlig getrennt von dieser, möglichst auf einem
besonderen Blatt erteilt werden sollte.
Kostenfreiheit:
Gemäß § 10a Abs. 3 AGVwGO bleiben Widerspruchsverfahren, die die
Erhebung von Steuern durch Gemeinden und Landkreise zum Gegenstand haben,
kostenfrei. Diese Regelung betrifft allerdings nur die Steuererhebung, nicht
die Erhebung sonstiger kommunaler Abgaben, wie beispielsweise Beiträge, Gebühren
und Erstattungsansprüche nach den Vorgaben des Hessischen
Kommunalabgabengesetzes (KAG). Wenn der Gesetzgeber auch diese kommunalen
Abgaben hätte unter die Kostenfreiheit fallen lassen wollen, hätte dies
ausdrücklich bestimmt werden müssen, denn die Steuern sind lediglich ein
Unterbegriff des Abgabenbegriffs. Kosten für das Widerspruchsverfahren werden
ebenfalls nicht erhoben in Verfahren, bei denen der Rechtsweg zu anderen
Gerichten als den Verwaltungsgerichten gegeben ist — z.B. in Ausgleichssachen
gem. § 92 Hessisches Wassergesetz (HWG) — oder wenn der widerspruchsführenden
Person im verwaltungsgerichtlichen Verfahren Prozeßkostenhilfe zu gewähren
wäre. Diese muß dann aber diesen Sachverhalt innerhalb der Widerspruchsfrist
der Behörde gegenüber glaubhaft machen (§ 4 Abs. 7 Verwaltungskostengesetz).
In Angelegenheiten, für die in § 7 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz
sachliche Kostenfreiheit geregelt ist, gilt diese Kostenfreiheit allerdings
nicht für die Widerspruchsgebühr, was sich aus § 7 Abs. 2 Verwaltungskostengesetz
ausdrücklich ergibt. Da diese Vorschrift jedoch § 8 Verwaltungskostengesetz
unberührt läßt, bleibt es bei der persönlichen Gebührenfreiheit der in § 8 Abs.
1 Verwaltungskostengesetz genannten juristischen Personen auch in Bezug auf die
Widerspruchsgebühr. Für die Gemeinden bedeutet dies, daß auch für
Widerspruchsverfahren im Rahmen der Wahrnehmung von kommunalen Pflichtaufgaben
und Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung persönliche Gebührenfreiheit besteht,
wenn nicht ein Ausnahmefall des § 8, Abs. 3 bis 5 Verwaltungskostengesetz
vorliegt.
Auswirkungen auf die Gemeinden:
Für die gemeindliche Praxis bedeutet diese Neuregelung, daß nunmehr
künftig Verwaltungskosten für die Durchführung von Widerspruchsverfahren in
Selbstverwaltungsangelegenheiten zu erheben sind. In Weisungs- und
Auftragsangelegenheiten sind die Gemeinden i.d.R. nicht Widerspruchsbehörde und
deshalb auch nicht mit der Kostenentscheidung oder -erhebung belastet. Die
Gemeinden sind allerdings auch selbst kostenpflichtig, wenn sie gegen Bescheide
des Kreises oder des Landes Widerspruch einlegen und keine persönliche
Gebührenfreiheit i.S.d. § 8 Verwaltungskostengesetz genießen.
Die Umsetzung des neuen Rechts:
Die gesetzliche Regelung der Kostentragungspflicht durch die
widerspruchsführende Person gilt natürlich nicht von sich aus, sie bedarf der
Umsetzung im Verwaltungsakt. Hierbei ist zu unterscheiden zwischen der
Grundentscheidung, in der festgestellt wird, daß die widerspruchsführende
Person die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat und der eigentlichen
Kostenfestsetzung.
Die Kostengrundentscheidung:
Endet das Widerspruchsverfahren durch den Erlaß eines
Widerspruchsbescheides, dann ist in diesem Bescheid die Kostengrundentscheidung
zu treffen. Der Tenor dieses Widerspruchsbescheides lautet, wenn der
Widerspruch insgesamt erfolglos bleibt:
1. Der
Widerspruch wird als unbegründet zurückgewiesen.
2. Die Kosten
des Widerspruchsverfahrens hat der/die Widerspruchsführer/in zu tragen.
In der Begründung dieses Widerspruchsbescheides ist in diesem Falle auf
die gesetzliche Regelung des § 10a AGVwGO zu verweisen (§ 14 Abs.2 Satz 2
Verwaltungskostengesetz).
Gibt die Widerspruchsbehörde dem Widerspruch nur teilweise statt und
weist sie ihn im übrigen zurück, so sind die Kosten des Widerspruchsverfahrens
verhältnismäßig zu teilen (so BVerwG, Urteil vom 25.09.1992 - 8 C 16/90 - in
NVwZ 1993, 1099 = DÖV 1994, 83). Diese Aufteilung ist in der Begründung des
Widerspruchsbescheides nachvollziehbar zu erläutern.
Wenn die Kostengrundentscheidung Bestandteil der
Widerspruchsentscheidung ist, also der Widerspruch ganz oder teilweise
erfolglos blieb und nicht zurückgenommen wurde, kann diese isoliert — aus von
der Hauptsache unabhängigen Gründen — angefochten werden. § 158 Abs. 1
VwGO findet keine Anwendung. Eines erneuten Vorverfahrens bedarf es vor
Klageerhebung nicht (vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Dezember 1963 - VII C 76.63 -
BVerwGE 17, 246 <249>, vom 18. Dezember 1975 - V C 47.74 - Buchholz
424.01 § 147 FlurbG Nr. 3 S. 1 <4> und vom 14. November 1979 - 8 C
35.79 - BWV 1981, 135; Beschlüsse vom 1. August 1969 - VI C 58.66 - BVerwGE 32,
346 <347>). Allerdings gibt es keine isolierte Anfechtung der
Kostengrundentscheidung durch Widerspruch. Ihre Aufnahme in den
Widerspruchsbescheid führt zwangsläufig dazu, daß sie nur im Wege der
Anfechtungsklage angegriffen werden kann.
Ist die Kostengrundentscheidung nicht Bestandteil eines
Widerspruchsbescheides, weil z.B. der eingelegte Widerspruch zurückgenommen
worden ist oder die Hauptsache des Widerspruchsverfahrens sich erledigt hat,
dann muß die Kostengrundentscheidung in einem eigenständigen Verwaltungsakt
getroffen werden. Hier bietet es sich an, in diesem dann auch die
Kostenfestsetzung selbst vorzunehmen. Diese Kostenentscheidung würde in diesem
Falle wie folgt zu fassen sein:
In dem
Widerspruchsverfahren der/des ...
Widerspruchsführer/in,
gegen
die Gemeinde
...., vertreten durch ihren Gemeindevorstand,
Widerspruchsgegnerin,
ergeht
folgende Entscheidung:
1. Die Kosten des
durch die Rücknahme des Widerspruchs / durch ...
erledigten
Widerspruchsverfahrens hat der/die Widerspruchsführer/in zu tragen.
2. Die der
Gemeinde zu erstattenden Kosten werden festge setzt auf..............DM. (ggf.
Hinweis auf beigefügte Berechnung, wenn diese nicht hier ausgeführt wird)
3. Der unter
Nr. 2 genannte Betrag ist bis zum ...../ binnen einer Frist von einem Monat
nach Zugang dieses Bescheides auf das Konto der Gemeinde bei ..... Kto.-Nr.
...... BLZ ....... zu überweisen.
Begründung:
...
Auch diese Kostentragungsregelung muß begründet werden (§ 14 Abs 2
Satz 2 Verwaltungskostengesetz).
Da diese selbständige Kostengrundentscheidung nicht Gegenstand eines
Widerspruchsbescheides ist, der nur im Wege der Klage angefochten werden
könnte, sondern ein eigenständiger Verwaltungsakt, ist hiergegen der
Widerspruch der richtige Rechtsbehelf.
Die Kostenfestsetzung:
Während die Kostengrundentscheidung Auskunft darüber gibt, wer die
Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat, wird in der Kostenfestsetzung
geregelt, welche Kosten die kostentragungspflichtige Person zu entrichten hat.
Das heißt, hier wird der Kostenbetrag festgesetzt, der zu entrichten ist, und
dieser Kostenfestsetzungsbescheid enthält die Zahlungsaufforderung an den
Kostenschuldner, den festgesetzten Betrag innerhalb der zu nennenden
Zahlungsfrist (§ 13 Verwaltungskostengesetz) an den Kostengläubiger zu zahlen.
Auch die Kostenfestsetzung kann grundsätzlich bereits im
Widerspruchsbescheid vorgenommen werden. Fraglich ist dann allerdings, ob diese
Kostenfestsetzung selbständig und isoliert im Wege der Klage angefochten werden
kann, oder ob hiergegen der Widerspruch der richtige Rechtsbehelf ist. Als
zusätzliche Beschwer durch den Widerspruchsbescheid wird überwiegend die
Kostengrundentscheidung wie auch die Kostenfestsetzung angesehen mit der Folge,
daß ohne Durchführung eines Vorverfahrens der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht
offen steht (so Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung, 9. Aufl. 1992, Rn.21 zu § 68
m.w.N.)
Auch wenn § 14 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungskostengesetz regelt, daß die
Entscheidung über die Kosten, soweit möglich, zusammen mit der Sachentscheidung
ergehen soll, erscheint es mir jedoch sinnvoll, nur die
Kostengrundentscheidung, nicht aber die Kostenfestsetzung im Widerspruchsbescheid
vorzunehmen. Diese sollte dann in einem besonderen Bescheid (Verwaltungsakt)
dem Widerspruchsbescheid folgen. Damit werden praktische Probleme vermieden,
die zwangsläufig auftreten, wenn eine im Widerspruchsbescheid vorgenommene
Kostenfestsetzung vom Bescheidempfänger angegriffen wird. Immerhin ist die
Kostenfestsetzung eine neue behördliche Entscheidung, die den Betroffenen
erstmals belastet. Eine Überprüfung dieser Entscheidung ist besser im
Widerspruchsverfahren möglich als in einem Anfechtungsverfahren. Die
Kostenfestsetzung kann dann auch zeitlich aufgeschoben werden bis zum Ablauf
der Klagefrist. Wenn der Widerspruchsbescheid rechtskräftig geworden ist und
dann die Kostenfestsetzung erfolgt, kann diese auf eine rechtskräftige
Kostengrundentscheidung gestützt werden mit der Folge, daß nur noch die
eigentliche Festsetzung der Kosten streitbefangen werden kann.
Anders sieht dies aus, wenn nach Erledigung des Widerspruchsverfahrens
durch Widerspruchsrücknahme oder andere Ereignisse die Kostengrundentscheidung
in einem selbständigen Verwaltungsakt getroffen wird: Hier sollte dann auch
gleich die Kostenfestsetzung in diesem Verwaltungsakt vorgenommen werden.
Rechtsgrundlage für die Kostengrundentscheidung ist § 10a AGVwGO. Für
die Kostenfestsetzung hingegen muß zusätzlich noch zurückgegriffen werden auf
das Verwaltungskostengesetz und möglicherweise — je nach Fallgestaltung — auf
Verwaltungskostenordnungen des Landes oder der diesen gleichgestellten
Regelungen einer kommunalen Verwaltungskostensatzung (vgl. § 10a Abs. 1 Satz 2
AGVwGO).
Die Festsetzung der Widerspruchsgebühr:
Für die Ermittlung der Widerspruchsgebühr ist auf § 4 Abs. 3
Verwaltungskostengesetz zurückzugreifen. Hiernach kommt es darauf an, ob das
Widerspruchsverfahren durchgeführt worden ist in Bezug auf eine Amtshandlung,
die als solche selbst verwaltungskostenpflichtig ist. Hier beträgt die
Widerspruchsgebühr 75 % des Betrages, der als Verwaltungsgebühr für diese
Amtshandlung zu entrichten ist, höchstens jedoch 50.000,-- DM (§ 4 Abs. 3
Satz 1 Verwaltungskostengesetz. (Wird z.B. eine Baugenehmigung, für die
eine Genehmigungsgebühr in Höhe von 1.000,-- DM zu erheben war, durch
Widerspruch angegriffen, der dann zurückgenommen wird, beträgt die
Widerspruchsgebühr 750,-- DM.)
In der gemeindlichen Praxis sind diese Bescheide in der Minderheit, denn
die gebührenpflichtigen Amtshandlungen spielen sich zumeist im Bereich der
Auftragsverwaltung ab, bei der die Gemeinde i.d.R. nicht die
Widerspruchsbehörde ist und deshalb auch nicht über die Widerspruchsgebühr zu
entscheiden hat.
Viel bedeutender im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung sind die
teilweise massenhaft zu erlassenden Abgabenbescheide über die Erhebung von
Gebühren, Beiträgen und Erstattungsansprüchen nach den §§ 10 bis 12 KAG. Dies
sind Amtshandlungen, mit denen Geldleistungen gefordert werden, wobei der
Gesetzgeber hier die Berechnung der Widerspruchsgebühr vorgibt durch einen
Prozentsatz des erfolglos angefochtenen Betrages: Zu leisten sind 5 %
dieses Betrages als Widerspruchsgebühr (§ 4 Abs. 3 Satz 2
Verwaltungskostengesetz).
War die angegriffene Amtshandlung gebührenfrei, für diese keine Gebühr
vorgeschrieben oder ist der Widerspruch von einem Dritten erhoben worden, und
handelte es sich nicht um die Ablehnung oder Forderung einer Geldleistung, dann
ist eine Widerspruchsgebühr bis zu 5.000,-- DM zu erheben (§ 4 Abs. 3 Satz 3
Verwaltungskostengesetz).
In allen vorgenannten Fällen beträgt die Mindestgebühr 50,-- DM
(§ 4 Abs. 3 Satz 4 Verwaltungskostengesetz).
Ist ein Widerspruchsverfahren gegen eine Kostenentscheidung eingeleitet
worden, dann beträgt die Widerspruchsgebühr bis zu 20 % des erfolglos
angegriffenen Kostenbetrages, mindestens jedoch 25,-- DM (§ 4 Abs. 3 Satz
6 Verwaltungskostengesetz).
Mit Ausnahme der Mindestsätze können diese o.g. Gebührensätze um 25 %
ermäßigt oder erhöht werden, wenn der Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung
der Widerspruchsverfahren erheblich geringer oder aber höher ist, als er in
diesen vorgegebenen Gebührenhöhen ausgewiesen ist (§ 4 Abs. 6 Verwaltungskostengesetz).
Damit trägt der Gesetzgeber der Tatsache Rechnung, daß nicht alle
Widerspruchsverfahren bei gleichem Gebührenberechnungswert (Streitwert) auch
den gleichen Verwaltungsaufwand für ihre Durchführung beanspruchen. Soziale
Aspekte sind mit dieser Regelung aber nicht angesprochen! Diese finden vielmehr
in der oben schon genannten Regelung des § 4 Abs. 7 Nr. 2
Verwaltungskostengesetz ihre Beachtung, wonach widerspruchsführende Personen,
die in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren Anspruch auf Prozeßkostenhilfe
haben bzw. hätten, Kostenbefreiung beanspruchen können. Sie müssen allerdings
diesen Anspruch innerhalb der Widerspruchsfrist geltend und glaubhaft machen.
Nach Ablauf der Widerspruchsfrist kann also eine Kostenbefreiung nicht mehr
begehrt werden.
Sonderregelungen bei Widerspruchsrücknahmen:
Die Rücknahme von Widersprüchen löst in der Regel die volle
Kostenpflicht aus, wenn im Zeitpunkt der Rücknahme die Behörde alle zur Widerspruchsbearbeitung
notwendigen Handlungen erbracht hat, also auch das Anhörungsverfahren
durchgeführt worden ist — so nicht hierauf verzichtet wurde — und der Erlaß des
Widerspruchsbescheides unmittelbar bevorsteht. Ist allerdings die Amtshandlung
(die Bearbeitung des Widerspruchsverfahrens) im Zeitpunkt der
Widerspruchsrücknahme noch nicht vollständig erbracht worden, reduziert sich
die festzusetzende Widerspruchsgebühr auf 50 % des sonst festzusetzenden
Betrages. Auf die Einzelregelungen über die Höchst- und Mindestgebühren in
§ 4 Abs. 5 Verwaltungskostengesetz will ich an dieser Stelle nur
verweisen. Mit diesen Sonderregelungen für Fälle der Widerspruchsrücknahme wird
nicht nur gebührenrechtlichen Grundsätzen (z.B. dem Äquivalenzprinzip) Rechnung
getragen, sondern auch der widerspruchsführenden Person ein Anreiz gegeben,
einen vorsorglich eingelegten Widersprüche nach Prüfung der Sach- und
Rechtslage wieder zurückzunehmen.
Auch die Gemeinden als widerspruchsführende Personen können in den Genuß
dieser Sonderregelungen für die Widerspruchsrücknahme kommen. Es empfiehlt sich
deshalb, einen Widerspruch, der zunächst rein vorsorglich zur Fristwahrung
erhoben wird, mit dem Antrag zu versehen,
"bis zur
Vorlage der Widerspruchsbegründung von einer Bearbeitung der Angelegenheit
abzusehen, damit bei einer Widerspruchsrücknahme noch die Gebührenfreiheit aus
§ 4 Abs. 5 Satz 6 Verwaltungskostengesetz besteht".
Die Festsetzung der Auslagen:
Neben der eigentlichen Widerspruchsgebühr hat der Kostenpflichtige auch
die der Widerspruchsbehörde entstandenen Auslagen zu ersetzen. Was alles dazu
zu rechnen ist, ergibt sich aus § 9 Abs.1 Nr. 1 bis 6 Verwaltungskostengesetz.
Weil fast immer wieder vorkommend seien hier insbesondere die Kosten für die
Postzustellungsurkunde erwähnt — nicht aber das einfache Briefporto! — und
eventuelle Reisekosten für die Teilnahme eines Vertreters der Gemeinde an der
Sitzung des Anhörungsausschusses. Diese Reisekosten sind nach den Vorgaben des
Hessischen Reisekostengesetzes zu ermitteln und gegebenenfalls auf die
einzelnen Verfahren eines Sitzungstages aufzuteilen.
Soweit eine widerspruchsführende Person die Übersendung von Aktenkopien
oder Satzungen ausdrücklich gewünscht hat, können die hierfür anzusetzenden
Aufwendungen ebenfalls als Auslagen des Widerspruchsverfahrens in die
Kostenfestsetzung aufgenommen werden. Da aber insoweit eine
Kostentragungspflicht nur entsteht, wenn der Widerspruch erfolglos geblieben
oder zurückgenommen worden ist, gäbe es keinen Kostenersatz im Zusammenhang mit
einer Widerspruchsgebühr, wenn der Widerspruch erfolgreich ist. In diesem Falle
bliebe nur die Möglichkeit, die entstandenen Aufwendungen auf der Grundlage
einer kommunalen Verwaltungskostensatzung abzurechnen, also nicht als Kosten
des Widerspruchsverfahrens. Allerdings gilt es dabei zu beachten, daß mit
Ausnahme von Verwaltungsverfahren, in denen die Abgabenordnung und nicht das
Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung findet, diese Kosten wiederum auf der
Grundlage des § 80 Verwaltungsverfahrensgesetz der widerspruchsführenden Person
zurückzuerstatten sein können, nämlich als "zur zweckentsprechenden
Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen". Aus
diesem Grunde empfiehlt es sich, derartige Kostentragungsansprüche erst dann geltend
zu machen, wenn das Widerspruchsverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist und
keine Zweifel mehr über die endgültige Kostentragungspflicht der
widerspruchsführenden Person bestehen. Zu beachten ist dabei aber immer die
Frage der Verjährung!
Die Verjährung der Kostenansprüche:
In § 19 regelt das neue Verwaltungskostengesetz die Verjährung von
Kosten dahingehend, daß die Verjährung nach drei Jahren seit der Fälligkeit
eintritt und damit der Anspruch erlischt. D.h., der Ablauf dieser dreijährigen
Verjährungsfrist führt zum Erlöschen des Kostenanspruches kraft Gesetzes, nicht
zu einer Einredemöglichkeit des Kostenschuldners (so HessVGH, Urteil vom
26.11.1992 - 5 UE 916/87 -).
Diese Verjährungsfrist des § 19 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz stellt
nach der Gesetzesformulierung lediglich eine Zahlungsverjährungsfrist dar,
nicht eine Festsetzungsfrist. Denn diese Verjährungsfrist beginnt mit dem
Zeitpunkt der Fälligkeit zu laufen, setzt also erst einmal die
Gebührenfestsetzung voraus (§ 13 Verwaltungskostengesetz). Man könnte also
dieser Regelung entnehmen, daß für die Festsetzung der Widerspruchsgebühren gar
keine Frist gesetzt worden ist, so wie dies in der Formulierung des bisherigen
Verwaltungskostengesetzes in § 17 Abs.1 Satz 3 noch gegeben war. Hier war
geregelt: "Mit Ablauf dieser Frist, spätestens mit Ablauf des vierten
Jahres nach der Entstehung erlischt der Anspruch". Mit der Bezugnahme
auf den Zeitpunkt der Entstehung war hier eine Festsetzungsfrist begründet, und
zwar, wie der Hessische VGH in seinem Urteil vom 26.11.1992 ausführt, in einer
"Spezialregelung gegenüber dem Kommunalabgabengesetz - KAG -, von dem die
§§ 3 bis 6 Anwendung finden, soweit das Spezialgesetz keine Bestimmung
trifft".
Da aber auch die Widerspruchsgebühren kommunale Abgaben sind, gelten
hierfür die allgemeinen Regelungen des KAG, soweit nicht das
Verwaltungskostengesetz als Spezialgesetz Bestimmungen trifft. D.h., die in § 4
Abs. 1 Nr. 4 b KAG unter Verweis auf § 169 AO geregelte Festsetzungsfrist von
vier Jahren für kommunale Abgaben gilt auch für die Festsetzung von
Verwaltungskosten, hier der Widerspruchsgebühren.
Ebenso gilt, daß die Kostenentscheidung, mit der die Gebühren und
Auslagen des Widerspruchsverfahrens gegen die unterlegene widerspruchsführende
Person festgesetzt werden, nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sofort vollziehbar ist,
selbst wenn die Klage gegen die zugrunde liegende Sachentscheidung gem. § 80
Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung hat (OVG Rheinland-Pfalz, Entscheidung vom
10.04.1991 - 6 B 10419/91, NVwZ-RR 1992, 221 und OVG Saarland, Entscheidung vom
06.01.1989 -1 W 546/88 -).
Die Entstehung der Kostenschuld:
Der Zeitpunkt der Entstehung der Kostenschuld ist maßgeblich für den
Beginn der o.g. Festsetzungsfrist von vier Jahren. Hier muß unterschieden
werden zwischen der Kostenschuld einerseits und dem Auslagenerstattungsanspruch
andererseits, denn diese Unterscheidung ist in § 12 Verwaltungskostengesetz
ausdrücklich vorgesehen: Die Kostenschuld — diese erfaßt Gebühren und Auslagen
(§ 1 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungskostengesetz) — entsteht gem. § 12 Abs. 1
Verwaltungskostengesetz mit Eingang des Antrags bei der Behörde,, falls ein
solcher notwendig ist, im übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen
Amtshandlung. Für die Widerspruchsgebühr bedeutet dies, daß diese entsteht mit
dem Abschluß des Widerspruchsverfahrens oder mit der Widerspruchsrücknahme. Ist
dieser Zeitpunkt erreicht, beginnt die Festsetzungsfrist von vier Jahren zu
laufen.
Ist die Amtshandlung — hier also das Widerspruchsverfahren —
gebührenfrei (weil z.B. die Behörde bei Widerspruchsrücknahme noch nicht mit
der sachlichen Bearbeitung begonnen hatte, § 4 Abs. 5 Satz 6
Verwaltungskostengesetz), dann sind dennoch die Auslagen zu erheben. Dieser
(isolierte) Auslagenerstattungsanspruch entsteht mit der Aufwendung des zu erstattenden
Betrages (§ 12 Abs. 2 Verwaltungskostengesetz), also nicht erst nach Abschluß
des Widerspruchsverfahrens.
Kommunale Satzungsregelungen:
Die Erhebung der Widerspruchsgebühr durch eine Gemeinde setzt keine
kommunale Verwaltungskostensatzung voraus. Es ist deshalb nicht notwendig,
bereits vorhandene Satzungen (nach bisheriger Sprachregelung des § 9 KAG:
Verwaltungsgebührensatzungen) zu ändern oder zu ergänzen. Denn die
Rechtsgrundlage des § 10a Abs. 1 AGVwGO für die Kostenerhebung verweist zur Berechnung
der Kosten auf das Verwaltungskostengesetz, in dem wiederum alle Regelungen
enthalten sind, die die Kostenfestsetzung im Einzelfall ermöglichen. Auch ist
die Erhebung der Widerspruchsgebühr kein Akt der kommunalen Selbstverwaltung,
für den eine kommunale Rechtsgrundlage geschaffen werden müßte. Auch ist die
Widerspruchsgebühr i.d.R. zu erheben, was sich aus § 93 Abs. 1 HGO ergibt.
Allerdings hat der Gesetzgeber den Kommunen einige
Regelungsmöglichkeiten an die Hand gegeben durch die Gleichstellung kommunaler
Verwaltungskostensatzungen mit Verwaltungskostenordnungen in § 10a Abs. 1 Satz
2 AGVwGO.
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungskostengesetz gelten die in einer
Verwaltungskostenordnung vorgesehenen Gebührentatbestände nach Maßgabe des § 4
Verwaltungskostengesetz u.a. auch im Falle der Zurückweisung oder der
Zurücknahme eines Widerspruchs, soweit dies in der Verwaltungskostenordnung,
also in Kommunen in der Verwaltungskostensatzung nicht besonders ausgeschlossen
ist. Hieraus ergibt sich, daß durchaus für einzelne Fälle in einer kommunalen
Satzung Ausnahmen von der Gebührenpflicht bestimmt werden können. Dieser
Rückgriff auf § 2 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungskostengesetz ist gemäß § 9 Abs. 3
KAG zugelassen.
Ebenso besteht die Möglichkeit, über § 9 Abs. 3 KAG i.V.m. § 4 Abs. 1
Verwaltungskostengesetz in einer kommunalen Verwaltungskostensatzung die
Bemessung der Widerspruchsgebühr abweichend von § 4 Abs. 2 bis 5
Verwaltungskostengesetz vorzunehmen.
Hinsichtlich der Auslagen gilt allerdings der Grundsatz, daß diese immer
zu erheben sind, auch dann, wenn die Erhebung der Gebühr entfällt (§ 10a AGVwGO
i.V.m. § 9 Verwaltungskostengesetz, hier insbesondere Abs. 5). Sie können
jedoch in einer Verwaltungskostensatzung als mit der Widerspruchsgebühr
abgegolten erklärt werden (§ 9 Abs. 1 Satz 3
Verwaltungskostengesetz). Auch können in einer Verwaltungskostensatzung
pauschalierte Auslagen bestimmt werden (§ 9 Abs. 2 Satz 2
Verwaltungskostengesetz).
Von diesen Möglichkeiten, die vom Landesrecht vorgegebenen
Bemessungsregeln für die Widerspruchsgebühren und die Abgeltung von Auslagen
durch kommunale Satzungsregelungen abzuändern, sollte sehr sparsam, wenn
überhaupt Gebrauch gemacht werden. Denn es kann nicht im Interesse der
Gemeinden liegen, von den nunmehr gegebenen Möglichkeiten der Erhebung der
Widerspruchsgebühren keinen Gebrauch zu machen oder niedrigere Gebühren als
zulässig zu erheben. Für die Erhöhung der im Landesrecht vorgegebenen
Widerspruchsgebühren sind nachvollziehbare Gründe kaum zu erkennen. Auch eine
Pauschalierung der Auslagen, die im Einzelfall nach dem tatsächlichen Aufwand
doch recht einfach zu ermitteln sind, erscheint kaum angebracht. Das Abstellen
auf die Regelungen des Landesrechts mindert die Gefahr, sich neue
Widerspruchsverfahren gegen die Festsetzung der Widerspruchsgebühren
einzuhandeln mit ungewissem Ausgang diesbezüglicher Rechtsstreitigkeiten.
Zwischenzeitlich ist
allerdings das HVwKostG geändert worden.
Siehe hierzu folgende
Meldung vom Januar 2002:
Änderung des Hessischen
Verwaltungskostengesetzes
hier: Widerspruchsgebühren
Mit Art. 13 des Gesetzes zur Umstellung von Rechtsvorschriften auf Euro
(Euro-UmstellungsG) vom 31.10.2001 (GVBl. I S. 434 f.) ist u. a. § 4
des Hessischen Verwaltungskostengesetzes geändert worden. Diese Änderung ist am
01.01.2002 in Kraft getreten.
§ 4 HVwKostG regelt insbesondere die Gebührenbemessung in den
Fällen der Ablehnung eines Antrags oder der Zurückweisung eines Widerspruchs,
der Rücknahme und des Widerrufs einer Amtshandlung oder der Zurücknahme eines
Antrags oder eines Widerspruchs. Für diese Fälle sah die bisherige Regelung
i.d.R. die Gebührenbemessung nach festen, vorgegebenen Sätzen vor, die bei dem
größten Teil der bei Kommunen anhängigen Verfahren streitwertabhängig waren.
Denn wenn z.B. mit der angefochtenen Amtshandlung eine Geldleistung abgelehnt
oder gefordert wurde, betrug die Gebühr bisher 5 % des erfolglos
angefochtenen Betrages.
Der Gesetzgeber hat nunmehr diese Regelung erheblich verändert und als
Bemessungsgrundlage für die Gebühr den "Verwaltungsaufwand im Sinne des
§ 3 Abs. 2" bestimmt, der sich zusammensetzt aus dem Personal-
und dem Sachaufwand sowie kalkulatorischen Abschreibungen und Zinsen.
Dies bedeutet, dass in Zukunft die Widerspruchsgebühr in jedem
Einzelfall nach dem erbrachten Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung des
Widerspruchs zu bemessen ist.
Diese Abweichung von den bisherigen festen Sätzen nunmehr zu dem
kostendeckenden Verwaltungsaufwand führt zu der Notwendigkeit, den erbrachten
Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung der Widerspruchsfälle zu erfassen, um kostendeckende
Gebühren erheben zu können. Dies führt einerseits zu zusätzlichem
Verwaltungsaufwand, andererseits aber auch zu kostendeckenden Gebühren.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 10.09.2001
(das in einer der nächsten Ausgaben der HSGZ veröffentlicht wird) zu einigen
sich in diesem Zusammenhang stellenden Fragen Stellung genommen. U. a. hat er
Folgendes ausgeführt:
"Das
Landesgebührengesetz enthält Vorgaben, nach denen die Höhe der
Verwaltungsgebühren zu bemessen ist. Hierzu gehört der Verwaltungsaufwand,
womit der Grundsatz der Kostendeckung angesprochen ist. Dieser
Kostendeckungsgrundsatz bei der Bemessung der Widerspruchsgebühr innerhalb
eines Gebührenrahmens erfordert die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes,
der erforderlich ist, um zu einer abschließenden Widerspruchsentscheidung zu
gelangen. Er beschränkt sich damit nicht auf den Aufwand für das
Widerspruchsverfahren selbst. Die Gebühr wird ... als Verfahrensgebühr für
förmliche Rechtsbehelfe im Verwaltungsverfahren, insbesondere
Widerspruchsverfahren erhoben. Das förmliche Widerspruchsverfahren wird durch
die Einlegung des Widerspruchs eingeleitet und endet mit Ergehen des
Widerspruchsbescheides, wofür im Falle des negativen Ausgangs für den
Widersprechenden die hier streitige Gebühr erhoben wird. Das
Widerspruchsverfahren umfasst damit auch das vorgelagerte Nichtabhilfeverfahren
bei der Ausgangsbehörde (§§ 72, 73 Abs. 1 S. 1 VwGO). Mit der
Gebühr für den Widerspruchsbescheid wird, da keine gesonderte Gebühr für den
Nichtabhilfebescheid der Ausgangsbehörde anfällt, auch deren Verwaltungsaufwand
umfasst. Die Widerspruchsgebühr ist damit nicht nur Entgelt für den Aufwand der
Widerspruchsbehörde selbst, sondern auch für die zeitlich vorhergehende und
verfahrensnotwendige Tätigkeit der Ausgangsbehörde. Es spricht grundsätzlich
nichts dagegen, auch diesen Aufwand bei der Gebührenfestsetzung zu
berücksichtigen.
Soweit in § 8
des Gesetzes der Verwaltungsaufwand und damit der Kostendeckungsgrundsatz als
Begrenzung der Gebührenhöhe nach oben hin angesprochen ist, bezieht er sich
nach Wortlaut, Sinn und Zweck dieser Vorschrift zwar auf den Einzelfall. Dies
hat jedoch nicht zu Folge, dass bei der Gebührenfestsetzung die
Widerspruchsbehörde im Einzelnen zu ermitteln hätte, welcher Aufwand gerade für
den zur Entscheidung stehenden Fall aufgewendet werden musste. Insoweit darf
bei der Gebührenentscheidung pauschalierend und typisierend auf den
durchschnittlichen Aufwand entsprechender Widerspruchsverfahren abgestellt
werden."
Seinem Urteil hat der Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg folgende Leitsätze vorangestellt:
" 1. Eine
Widerspruchsgebühr ist nicht deshalb rechtswidrig, weil sie die Höhe des
angegriffenen Kostenbescheids der Ausgangsbehörde übersteigt.
2. Die Regelungen
des Gerichtskostengesetzes stellen keine geeigneten Maßstäbe für die Bemessung
der nach dem Landesgebührengesetz zu erhebenden Widerspruchsgebühren zur
Verfügung, insbesondere muss die Widerspruchsgebühr nicht unter den Gebühren
liegen, die in einem gerichtlichen Verfahren mit dem selben Streitgegenstand
bei Unterliegen vom Kläger erhoben werden könnten (Abgrenzung zu VGH Bad.-Württ.,
Urt. v. 11.06.1986 – 7 S 944/86 –)."
Mit diesen zitierten Ausführungen hat der Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg die wesentlichen Fragen beantwortet, die sich aus der
Neufassung des § 4 HVwKostG ergeben. Soweit man die Auffassung vertreten
wollte, dass eine an dem tatsächlichen Verwaltungskostenaufwand orientierte
Widerspruchsgebühr bei relativ geringem Streitwert prohibitiv wirken könnte,
hat das Gericht in der genannten Entscheidung ausgeführt:
"Zwar darf
eine Verwaltungsgebühr nicht prohibitiv wirken (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.03.1961
– VII C 109.60 – BVerwGE 12,162), doch ist gerade für eine Widerspruchsgebühr
der Gesichtspunkt nicht unbeachtlich, dass durch ihre Erhebung – auch durch
ihre Höhe – einer leichtfertigenden oder gar missbräuchlichen Einlegung von
Rechtsbehelfen entgegengewirkt werden kann (so BVerwG, Beschl. v. 06.02.1979 –
2 BvL 5.76 – BVerwGE 50,217). Unverhältnismäßig und damit gegen das
Äquivalenzprinzip verstoßend ist deshalb nur die Gebühr, wenn ein
Missverhältnis zu der von der Verwaltung erbrachten Leistung besteht (BVerwG,
Urt. v. 15.07.1988 – 7 C 5.87 – BVerwGE 80,36) und sie sich unter keinem
sachlichen Gesichtspunkt mit dem Kostendeckungsgrundsatz in Einklang bringen
lässt (BVerwG, Beschl. v. 04.02.1979 a. a. O.)."
Der Gesetzgeber hat die Neufassung des § 4 HVwKostG wie folgt
begründet:
"Die
notwendige Umstellung auf den Euro wird zum Anlass genommen, die Vorschrift
grundlegend zu vereinfachen:
Im Interesse der
Einzelfallgerechtigkeit orientiert sich (wie in den meisten Ländern) die Gebühr
statt an festen vom-Hundert-Sätzen (bezogen auf die in den
Verwaltungskostenordnungen normierten Gebühren) künftig am tatsächlichen
Verwaltungsaufwand. Durch die Beibehaltung der bisherigen vom-Hundert-Sätze als
Obergrenze ist eine Mehrbelastung der Kostenschuldner ausgeschlossen. Auf die
Normierung von Mindestbeiträgen kann im Interesse einer besseren
Verständlichkeit der Norm verzichtet werden, zumal die bisherigen
Mindestbeiträge sehr selten unterschritten würden.
Die sonstigen
Änderungen gegenüber dem geltenden Recht im Einzelnen:
In § 4
Abs. 1 S. 2 wird angeordnet, dass bei Amtshandlungen "in
besonderen Fällen" nur der Verwaltungsaufwand abzugelten ist. Die
zusätzliche Berücksichtigung der Bedeutung der Amtshandlung für den Kostenschuldner
(wie dies § 3 Abs. 1 Nr. 2 für den "Normalfall"
vorschreibt) würde meist zu einer Gebühr führen, die den Verwaltungsaufwand
übersteigt. Dies erscheint unbillig, weil die Auswirkungen der Amtshandlungen
nach § 4 für den Schuldner meist belastend sind. Der bei der erstmaligen
Einführung der Kostenpflicht für erfolglose Widersprüche mit Wirkung vom
1. Februar 1995 eingeführte absolute Höchstbetrag von 50.000,00 DM soll
entfallen, um auch Fälle mit sehr hohem Verwaltungsaufwand kostendeckend abgelten
zu können. Eine – gleitende – Begrenzung ergibt sich auch weiterhin aus der
Verknüpfung mit der Ausgangsgebühr. Während fast alle Länder bis zu 100 v. H.,
Bayern sogar bis zu 200 v. H. der Ausgangsgebühr berechnen, verbleibt es für
Hessen bei einem Satz von (nur) 75 v. H.
Da künftig der
Verwaltungsaufwand im Einzelfall maßgeblich ist, können die meist
missverstandenen Sonderregelungen in Abs. 3 S. 2 (Widerspruch gegen
die Anforderung einer Geldleistung) und S. 6 (Widerspruch gegen eine
Kostenentscheidung) entfallen; für diese gilt dann die allgemeine Regelung. Ein
erfolgloser Widerspruch eines am Verwaltungsverfahren nicht Beteiligten soll
auch dann gebührenpflichtig sein, wenn der Widerspruch wegen Unbegründetheit
zurückgewiesen wird, weil dann der Verwaltungsaufwand regelmäßig eher höher ist
als bei einer Zurückweisung wegen Unzulässigkeit. Um unkalkulierbare Belastung
des Drittwiderspruchsführers zu vermeiden, verbleibt es bei der bisherigen
absoluten Höchstgebühr.
Aufgrund des
Abstellens auf den tatsächlichen Verwaltungsaufwand ist die Sonderregelung für
Fälle mit besonders niedrigem oder besonders hohem Verwaltungsaufwand
(bisheriger Abs. 6) entbehrlich.
Auch der bisherige
Abs. 7 kann entfallen: Erfolglose Widersprüche sollen künftig (entgegen
der bisherigen Nr. 1) auch dann gebührenpflichtig sein, wenn der Rechtsweg
zu anderen als den Verwaltungsgerichten gegeben ist, da auch in diesen Fällen
ein erheblicher Verwaltungsaufwand abzugelten ist. Die Regelung in der
bisherigen Nr. 2, wonach Widerspruchsführer keine Gebühren zu zahlen
haben, wenn ihnen Prozesskostenhilfe zusteht, hat zu erheblichen
Umsetzungsproblemen geführt. Nachdem sich auch aus § 17 Abs. 1
(Absehen von der Gebühr wegen der wirtschaftlichen Verhältnisse des
Kostenschuldners) ein sozial verträgliches Ergebnis gewinnen lässt, kann auf
diese Spezialvorschrift, die sich im Übrigen nur auf Widersprüche, nicht aber
auf andere gebührenpflichtige Amtshandlungen bezieht, verzichtet werden."
Auch nach Wegfall der Nr. 1 im bisherigen § 4 Abs. 7 bleiben Widerspruchsverfahren
in Baulandsachen gebührenfrei, weil die Rechtsgrundlage für die Erhebung
von Widerspruchsgebühren in § 14 HessAGVwGO zu finden ist, die für das in der
VwGO geregelte Widerspruchsverfahren Vorschriften enthält. Für die
Baulandsachen gilt die VwGO jedoch nicht - nur einzelne Vorschriften, auf die
die Hessische Verordnung zur Durchführung des Baugesetzbuches vom 21. Februar
1990 (GVBl. I S. 49), geändert am 17. Dezember 1998 (GVBl. I S. 562, 576) in §
18 verweist - . § 14 HessAGVwGO gilt ausschließlich für die in der VwGO
geregelten Widerspruchsverfahren.
Nach wie vor sind gemäß § 14 Abs. 3 HessAGVwGO keine
Widerspruchsgebühren zu erheben in Verfahren, die die Erhebung von Steuern
durch Gemeinden und Landkreise zum Gegenstand haben..
Die neuen Verwaltungsvorschriften zum Hessischen
Verwaltungskostengesetz sind im Staatsanzeiger
vom 12.01.2007 auf S. 222 ff. veröffentlicht. Bezüglich der
anzusetzenden Personalkosten ist hier insbesondere die VV zu § 3 HVwKostG,
Nr. 14 zu beachten, wonach für
Beschäftigte des
mittleren Dienstes 0,81 EUR,
Beschäftigte des gehobenen Dienstes 1,00 EUR, und für
Beschäftigte des höheren Dienstes 1,21 EUR
pro Arbeitsminute anzusetzen sind.
