Im Folgenden beschäftige ich mich mit den
öffentlich-rechtlichen Aspekten der Dachbegrünung, die von zivilrechtlichen
Aspekten abzugrenzen sind. Das öffentliche Recht regelt im Gegensatz zum
Zivilrecht die Gesichtspunkte, die im wesentlichen die Allgemeinheit betreffen.
Die Anforderungen des öffentlichen Rechts werden zumeist hoheitlich gesetzt und
finden sich in den gesetzlichen Vorschriften, in Verordnungen und Satzungen.
Diese haben Rechtssatzqualität. Verwaltungsvorschriften stellen zwar keine
allgemeinverbindlichen Rechtsgrundlagen dar, sie regeln allerdings das
Tätigwerden der öffentlichen Verwaltung und sind für die Träger und
Bediensteten der öffentlichen Verwaltung verbindlich.
Im Zivilrecht hingegen geht es in der Regel um Ansprüche
zweier oder mehrerer Rechtspersonen untereinander, die natürliche, wie auch
juristische Personen sein können. Diese Ansprüche müssen nicht unbedingt
gesetzlich begründet sein, sie haben ihre Grundlage zumeist in Vereinbarungen
oder Verträgen.
Im öffentlichen Recht gelten relativ strenge
Verfahrensregeln, deren Missachtung zur Rechtswidrigkeit des Verfahrens bzw.
des Verfahrensergebnisses führen kann, in besonders krassen Fällen kann die
Missachtung von Verfahrensregeln zur Nichtigkeit des Verfahrensergebnisses
führen.
Im zivilen Recht gibt es sehr wenige Verfahrensregeln, die
zu beachten sind, zumeist sind gewisse Formvorschriften, z. B. im
Grundstücksverkehr, zu berücksichtigen.
Das öffentliche Baurecht teilt sich klassischer Weise in die
Gebiete Bauplanungsrecht und Bauordnungsrecht auf. Das Bauplanungsrecht regelt
dabei die bodenrechtlich relevante bauliche und sonstige Nutzung der
Grundstücke im Plangebiet in planungsrechtlicher Hinsicht. Die wesentliche
Grundlage für das Bauplanungsrecht findet sich im Baugesetzbuch (BauGB).
Das Bauordnungsrecht hingegen hat sich im wesentlichen als Landesrecht aus dem Baupolizeirecht als Ausfluss des Ordnungsrechtes und des Gefahrenabwehrgedankens entwickelt. Das Bauordnungsrecht regelt darüber hinaus Anforderungen in gestalterischer und baukonstruktiver Hinsicht. Weiterhin findet sich hier die gesamte Regelung des Genehmigungsverfahrens.
Die Probleme des öffentlichen
Baurechtes reichen von Fragen des Genehmigungsverfahrens, der
Nachbarbeteiligung, den baugestalterischen Anforderungen an Bauvorhaben, Fragen
des Brandschutzes bis zur Dachbegrünung. Hierzu gehören auch
Gebietsausweisungen, die Regelungsgegenstände von Bebauungsplänen, kooperative
Handlungsformen wie Verträge und Absprachen, der Erlass von Erhaltungs- und
Sanierungssatzungen, Probleme des Städtebauförderungsrechtes und lnhaltsbestimmungen
des Eigentums in entschädigungsrechtlicher Hinsicht, Nutzungsuntersagungen,
Nutzungsbeschränkungen usw.
Das öffentliche Baurecht umfasst
sowohl den Bau eines Einfamilienhauses als auch die großflächigen Ausweisungen
von Einzelhandelsmärkten als sogenannte „factory outlet center“, Fragen des
Nachbarschutzes ebenso, wie mannigfache Verfahrensfragen. Auch Probleme der
Städtebauförderung und der Raumordnung spielen hier oftmals eine entscheidende
Rolle. Hinzu kommen länderspezifische Besonderheiten, die es im Einzelnen zu
berücksichtigen gilt.
Die Dachbegrünung kann sowohl Regelungsgegenstand des
Bauplanungsrechts wie auch des Bauordnungsrechts sein. So kann beispielsweise
das Gründach in einem Bebauungsplan festgesetzten sein, also im kommunalen
Bauleitplan. Sie kann aber genauso gut in einer Gestaltungssatzung von der
Kommune vorgeschrieben werden.
Die Dachbegrünung im Bebauungsplan
Der rechtliche Rahmen der kommunalen Bebauungsplanung wird
durch das 1987 in Kraft getretene
Baugesetzbuch (BauGB) bestimmt. Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche
und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Kommune vorzubereiten und zu
leiten, also zu planen. Instrumente hierfür sind der Flächennutzungsplan und
die Bebauungspläne, welche die Gemeinden in eigener Verantwortung aufstellen,
§ 2 Abs. 1 BauGB:
„Aufstellung der
Bauleitpläne, Verordnungsermächtigung
(1) Die Bauleitpläne
sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss,
einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.“
Rechtlich stellt der Flächennutzungsplan nur eine
Planungsabsicht der Gemeinde dar; er entwickelt gegenüber dem Bürger mangels
Außenwirkung keine unmittelbare Verbindlichkeit. Die Bebauungspläne hingegen
werden als Satzung beschlossen, § 10 BauGB:
Beschluss, Genehmigung
und In-Kraft-Treten des Bebauungsplans
(1) Die Gemeinde
beschließt den Bebauungsplan als Satzung.
(2) Bebauungspläne nach
§ 8 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 bedürfen der Genehmigung der
höheren Verwaltungsbehörde. § 6 Abs. 2 und 4 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Die Erteilung der
Genehmigung, oder soweit eine Genehmigung nicht erforderlich ist, der Beschluss
des Bebauungsplans durch die Gemeinde ist ortsüblich bekannt zu machen. Der
Bebauungsplan ist mit der Begründung zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten;
über den Inhalt ist auf Verlangen Auskunft zu geben. In der Bekanntmachung ist
darauf hinzuweisen, wo der Bebauungsplan eingesehen werden kann. Mit der
Bekanntmachung tritt der Bebauungsplan in Kraft. Die Bekanntmachung tritt an
die Stelle der sonst für Satzungen vorgeschriebenen Veröffentlichung.
(4) Die Gemeinde
übermittelt den nach § 4a beteiligten Stellen des anderen Staates den Bebauungsplan
mit Begründung; unter den in § 4a Abs. 2 Satz 4 genannten Voraussetzungen soll
die Gemeinde eine Übersetzung des Bebauungsplans einschließlich seiner
Begründung beifügen.“
und sind damit unmittelbar und für jedermann verbindlich.
Bei der Aufstellung der Bauleitpläne ist die nach § 1 Abs. 6
BauGB
„(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.“
geforderte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange
gegeneinander und untereinander durchzuführen. Hierbei hat die Gemeinde die
Ziele zu beachten, denen die Bauleitplanung gem. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB zu
dienen hat und die zu verwirklichen sind. Ziel der Planung soll nicht nur eine
dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung, sondern
die Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt und der natürlichen
Lebensgrundlagen sein. Neben weiteren Planungsleitsätzen, die in § 1 Abs. 5
BauGB
„(5) Die Bauleitpläne
sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung und eine dem Wohl der
Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten und dazu
beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen
Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln. Bei der Aufstellung der Bauleitpläne
sind insbesondere zu berücksichtigen
1.
die allgemeinen
Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der
Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die
Wohnbedürfnisse der Bevölkerung bei Vermeidung einseitiger
Bevölkerungsstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung
insbesondere durch die Förderung Kosten sparenden Bauens und die
Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und
kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der
Familien, der jungen und alten Menschen und der Behinderten, die Belange des Bildungswesens
und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung,
Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile sowie die Gestaltung des
Orts- und Landschaftsbilds,
5.
die Belange des
Denkmalschutzes und der Denkmalpflege sowie die erhaltenswerten Ortsteile,
Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher
Bedeutung,
6.
die von den
Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten
Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
gemäß § 1a die
Belange des Umweltschutzes, auch durch die Nutzung erneuerbaren Energien, des
Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere des Naturhaushalts, des
Wassers, der Luft und des Bodens einschließlich seiner Rohstoffvorkommen, sowie
das Klima,
8.
die Belange der
Wirtschaft, auch ihrer mittelständigen Struktur im Interesse einer
verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, der Land- und Forstwirtschaft, des
Verkehrs einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs, des Post- und
Fernmeldewesens, der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, der
Abfallentsorgung und der Abwasserbeseitigung sowie die Sicherung von
Rohstoffvorkommen und die Erhaltung, Sicherung und Schaffung von
Arbeitsplätzen,
9.
die Belange der
Verteidigung und des Zivilschutzes,
10. die Ergebnisse einer von der Gemeinde beschlossenen
sonstigen städtebaulichen Planung.
Landwirtschaftlich,
als Wald oder für Wohnzwecke genutzte Flächen sollen nur im notwendigen Umfang
für andere Nutzungsarten vorgesehen und in Anspruch genommen werden.“
aufgeführt werden, wird der sparsame und schonende Umgang mit Grund und Boden hervorgehoben. Diesem Abwägungsgebot liegt die Erkenntnis zugrunde, dass es unmöglich ist, allen privaten und öffentlichen Belangen, die im zu beplanenden Gebiet planungsrelevant sind, gleichermaßen Rechnung zu tragen. Die Gemeinde muss sich deshalb oftmals in der Abwägung für den einen und gegen den anderen Belang entscheiden.
Diese durchzuführende Abwägung darf durch die
Entscheidungsträger der Gemeinde nicht in einer Weise vorgenommen werden, die
zu der objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht.
Ansonsten ist das Abwägungsergebnis fehlerhaft, was dazu führt, dass der
Bauleitplan ungültig ist (§ 214 BauGB).
Im übrigen ist die Gemeinde allerdings frei, sich zwischen
den verschiedenen kollidierenden Belangen zu entscheiden. Dies ist das
schöpferische Element der Planung, das es jeder Gemeinde ermöglicht, sich
autonom ihre eigene Individualität, ihr unverwechselbares Stadtbild zu geben.
Allerdings ergeben sich Einschränkungen der kommunalen Planungshoheit durch die
Pflicht der Gemeinden, die Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung und
Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) anzupassen, aus der nachbarlichen
Abstimmungspflicht (§ 2 Abs. 2 BauGB), die Beteiligung der Träger öffentlicher
Belange (§ 4 Abs. 1 BauGB) durchzuführen sowie die privilegierten Fachplanungen
(§ 38 BauGB) zu berücksichtigen.
Die Baunutzungsverordnung (BauNVO) als weitere wichtige
Quelle des Städtebaurechtes enthält Vorschriften über die Darstellung und
Festsetzung von Art und Maß der baulichen Nutzung der zu beplanenden
Grundstücke, also insbesondere der Bauweise und der überbaubaren
Grundstücksfläche.
Als Rechtsgrundlage für die Festsetzung einer Dachbegrünung
kommt zunächst einmal die Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB in Betracht,
welche lautet:
„(2) Im Bebauungsplan
können aus städtebaulichen Gründen festgesetzt werden:
..........
25. für einzelne Flächen oder für ein Bebauungsplangebiet oder Teile davon
sowie für Teile baulicher Anlagen mit Ausnahme der für landwirtschaftliche
Nutzungen oder Wald festgesetzten Flächen
a) das
Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen,
b) Bindungen
für Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen
Bepflanzungen sowie von Gewässern;“
Derartige Festsetzungen müssen natürlich immer systemneutral
ausfallen, aber eindeutig und unmissverständlich festlegen, was gefordert ist.
Das heißt, die Qualität einer Dachbegrünungsmaßnahme muss festgelegt werden,
damit aus den Bebauungsplanfestsetzungen auch konkrete Forderungen im
Einzelfall entwickelt werden können. Zumindest die Vegetationsform und die
durchwurzelbare Schichtstärke muss im Bebauungsplan festgelegt werden. So
könnte eine textliche Festsetzung beispielsweise wie folgt lauten:
„Die Dachflächen sind als begrünte Flächen auszubilden und
auf mindestens ... cm Substratauflage mit ... und ... und ... so zu bepflanzen,
dass dauerhaft eine geschlossene Vegetationsfläche gewährleistet ist, die auf
Dauer erhalten werden muss.“
Zur Begründung könnte z.B. zurück gegriffen werden auf die
Begründung der Stadt Stuttgart zum Bebauungsplan Stuttgart 21 – Teilgebiet A1,
wo es heißt:
„Die Festsetzungen
zur Dachbegrünung (80 % mit mind. 12 cm Substratschicht; 20 % mit mind. 60 cm
Substratschicht) sind erforderlich als Ausgleich für den aus stadtgestalterischen
Gründen sparsam begrünten öffentlichen Raum, zur stadtklimatischen Optimierung
und als teilweiser Ersatz für Biotope. Wegen der exponierten Lage des
Plangebiets im Stuttgarter Talkessel mit guter Einsehbarkeit von den umgebenden
Höhenlagen kann mit einer weitgehenden abwechslungsreichen Dachbegrünung eine
optische Integration in das umgebende Grün (Hanggrün/Schlossgarten) gelingen.“
Zur Rechtmäßigkeit einer solchen Festsetzung einer
Dachbegrünung hat z. B. das Oberverwaltungsgericht für das Land
Schleswig-Holstein in seinem Urteil vom 2. März 1994, Az. 1 K 10/91 zu dem
Einwand eines Antragsstellers in einem Normenkontrollverfahren, er sei durch
die festgesetzte Dachbegrünung beschwert und in seinen Rechten verletzt,
folgendes ausgeführt:
„Auch die Einwände
des Antragstellers gegen die festgesetzte Dachbegrünung führen nicht zur
Nichtigkeit des Bebauungsplans. Der Antragsteller ist von der gemäß § 9 Abs. 1
Nr.25 a BauGB getroffenen Festsetzung, dass die Dachflächen der Gebäude in den
Gebieten WA 1 mit einer Extensivbegrünung auszustatten seien, insoweit
betroffen, als die auf der rückwärtigen Fläche des Flurstücks 11/8 bebaubare
Fläche in diesem Gebiet liegt. In der Begründung für den Bebauungsplan hat die
Antragsgegnerin hierzu ausgeführt, als Ausgleich für den Eingriff in die im
Plangebiet vorhandene zum Teil landwirtschaftlich genutzte Fläche sowie die mit
Bäumen bewachsene Fläche, bei der es sich um einen Wald i.S.d. Landeswaldgesetzes
handele, sollten die Dächer von Garagen und Carports begrünt werden, ebenso die
Dächer der Wohngebäude im Mittelteil. Diese Festsetzung solle im übrigen das
Kleinklima begünstigen.
Diese Erwägungen
sind im Zusammenhang zu sehen mit den Festsetzungen der Grünflächen, die
Flächen zum Anpflanzen von Bäumen und Sträuchern, Festsetzungen über anzupflanzende
und zu erhaltende Bäume und Sträucher sowie Flächen mit Bindungen für
Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen und Sträuchern vorsehen. Im Text
Ziffer 5 des Bebauungsplans ist vorgesehen, dass die nicht überbaubaren
Grundstücksflächen je angefangene 300 qm Grundstücksflächen mit einem groß
werdenden einheimischen Laubbaum zu bepflanzen sind, sofern Bäume in
entsprechender Zahl noch nicht vorhanden sind. In der Begründung für den
Bebauungsplan (Ziffer 14: Grünordnung/Bodenschutz) hat die Antragsgegnerin
ausgeführt, dass mit diesen Festsetzungen insgesamt eine intensive Durchgrünung
des Plangebietes bewirkt werden solle.
Es ist nicht
erkennbar, dass die Festsetzung der Dachbegrünung zusätzlich zu den übrigen
Festsetzungen im Rahmen der Grünordnung zu einer abwägungsfehlerhaften
Vernachlässigung der geschützten Belange des Antragstellers oder zu einer
fehlerhaften Gewichtung der ihm durch diese Festsetzung entstehenden Nachteile
führt. Gegenüber den von der Mutter des Antragstellers im Anhörungsverfahren
gegen die Dachbegrünung geltend gemachten Bedenken, insbesondere wegen deren
Schadenanfälligkeit, hat die Ratsversammlung auf ihrer Sitzung am 18.05.1989
angeführt, eine Studie der Hamburger Umweltbehörde besage, dass z. B. ein
Sedumdach kostengünstiger sei als z.B. ein Dach mit Tonziegeln, wobei die Haltbarkeit
bei Tondachziegeln bei 30 Jahren liege und bei Sedumdächern mehr als 80 Jahre
Haltbarkeit ohne Reparaturen nachweisbar sei. Die Antragsgegnerin hat sich
somit, ohne dass Fehler bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials
erkennbar sind mit den Einwänden des Antragstellers auseinandergesetzt und ohne
dass sachwidrige Erwägungen ersichtlich sind, an ihrer planerischen Konzeption
festgehalten.“
In diesem Zusammenhang sei auch auf die Regelung des § 1a
BauGB, der sich mit der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB befasst, hingewiesen:
„§ 1a BauGB Umweltschützende Belange in der Abwägung
(1) Mit Grund und Boden soll sparsam und
schonend umgegangen werden, dabei sind Bodenversiegelungen auf das notwendige
Maß zu begrenzen.
(2) In der Abwägung nach § 1 Abs. 6
sind auch zu berücksichtigen
1.
die Darstellungen
von Landschaftsplänen und sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall-
und Immissionsschutzrechtes,
2.
die Vermeidung
und der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in die Natur und Landschaft
(Eingriffsregelung nach dem Bundesnaturschutzgesetz),
3.
die Bewertung der
ermittelten und beschriebenen Auswirkungen eines Vorhabens auf die Umwelt
entsprechend dem Planungsstand (Umweltverträglichkeitsprüfung), soweit im Bebauungsplanverfahren
die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit hat von bestimmten Vorhaben im Sinne der
Anlage zu § 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung begründet
werden soll, und
4.
die
Erhaltungsziele oder der Schutzzweck der Gebiete von gemeinschaftlicher
Bedeutung und der Europäischen Vogelschutzgebiete im Sinne des
Bundesnaturschutzgesetzes; soweit diese erheblich beeinträchtigt werden können,
sind die und Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes über die Zulässigkeit
oder Durchführung von derartigen Eingriffen sowie die Einholung der
Stellungnahme der Kommission anzuwenden (Prüfung nach der
Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie).
(3) Der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft
erfolgt durch geeignete Darstellungen nach § 5 als Flächen zum Ausgleich und
Festsetzungen nach § 9 als Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich. Soweit dies
mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und den Zielen der Raumordnung
sowie des Naturschutzes und der Landschaftspflege vereinbar ist, können die
Darstellungen und Festsetzungen nach Satz 1 auch an anderer Stelle als am Ort
des Eingriffs erfolgen. An Stelle von Darstellungen und Festsetzungen nach Satz
1 oder 2 können auch vertragliche Vereinbarungen gemäß § 11 oder sonstige
geeignete Maßnahmen zum Ausgleich auf von der Gemeinde bereitgestellten Flächen
getroffen werden. Ein Ausgleich ist nicht erforderlich, soweit die Eingriffe
bereits vor der planerischen Entscheidung erfolgt sind oder zulässig waren.“
Hiernach kann die Festsetzung einer Dachbegrünung auch als
Ausgleich für einen Eingriff in Natur und Landschaft (durch die vorgesehene
Bebauung) dienen. Bei Eingriffen in Natur und Landschaft im Rahmen der
Bauleitplanung ist über die Vermeidung, den Ausgleich und den Ersatz nach den
Vorschriften des Baugesetzbuches zu entscheiden.
Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit ist jedoch bei allen
Festsetzungen im Einzelfall zu überprüfen, ob Aufwand und Nutzen der
festgesetzten Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis stehen. Wenn
beispielsweise die Realisierung einer intensiven
Dachbegrünung zu erheblichen baulichen Mehraufwendungen führen würde (höhere
statische Anforderungen durch erhöhte Dachlasten), der Vorteil für den
Naturhaushalt aber lediglich geringfügig ist, kann eine solche Maßnahme nicht verpflichtend
vorgeschrieben werden.
Die verpflichtende Festsetzung von Maßnahmen im Bebauungsplan für eine Gewerbe- oder Industriegebiet zu einem Zeitpunkt, in dem die Betriebe bzw. die Art der Betriebe noch unbekannt sind, kann dann zu Problemen führen, wenn einzelne Betriebe aus betriebsinternen Gründen daran gehindert sind, eine entsprechende Umsetzung vorzunehmen. So ist eine Dachbegrünung beispielsweise bei Firmen, die mit feuergefährlichen Materialien umgehen, aus Brandschutzgründen häufig ausgeschlossen. Der Bebauungsplan muss deshalb zumindest entsprechende Ausnahmen vorsehen.
Dass die Dachbegrünung als Festsetzung in einem
Bebauungsplan immer wieder gefordert werden muss, hat seinen Grund in der
Tatsache, dass leider die Bereitschaft von Bauherren, Flachdächer oder leicht
geneigte Dächer freiwillig als Gründächer herzustellen, nicht so entwickelt
ist, wie dies zu wünschen wäre. Da Dachbegrünungen zum überwiegenden Teil nur
deshalb gebaut werden, weil sie durch verbindliche Bauauflagen zwingend vorgeschrieben
werden, muss eben wiederholt daran erinnert werden, dass die Kommunen in der
Lage sind, in den von ihnen aufzustellenden Bebauungsplänen entsprechende
Vorgaben zu treffen, um auf diese Art und Weise dafür Sorge zu tragen, dass die
Vorteile der Dachbegrünung wirksam werden können und ein weiterer
Flächenverbrauch umweltverträglich gestaltet wird.
Die Dachbegrünung im Bauordnungsrecht
Das Bauordnungsrecht ist im Wesentlichen in den Bauordnungen der einzelnen Bundesländer verankert, die deshalb von Land zu Land unterschiedlich sind. Durch diese Bauordnungen der Länder werden die Anforderungen an die zu errichtenden Gebäude konkretisiert, die bei der Aufstellung der Bebauungspläne zu berücksichtigen sind. Die jeweilige Landesbauordnung (LBO) definiert z.B. die notwendige Tiefe der erforderlichen Abstandsflächen oder die Notwendigkeit der Errichtung von Stellplatzanlagen und Fahrradabstellanlagen. Nach den meisten Bauordnungen sind die Gemeinden ermächtigt, örtliche Bauvorschriften, wie z.B. Gestaltungsvorschriften, zu erlassen, die als Festsetzungen in den Bebauungsplan aufgenommen werden können. In Hessen hat dies der Gesetzgeber sehr aufschlussreich in § 87 Abs. 1 Nr. 5 der Hessischen Bauordnung (HBO) wie folgt formuliert:
„(1) Die Gemeinden
können durch Satzung besondere Vorschriften erlassen über
5.
die Begrünung von
baulichen Anlagen nach Art, Ort und Umfang sowie über die Gestaltung der
Grundstücksfreiflächen, zur Gestaltung der Grundstücksfreiflächen kann insbesondere
die Bepflanzung mit Bäumen und Sträuchern nach Art, Zahl und Verteilung
geregelt werden; auch kann allgemein oder für einzelne Bereiche vorgeschrieben
werden, dass bestimmte Teile der Grundstücksfreiflächen wie Vorgärten, nur zu
bepflanzen und so zu unterhalten sind; auch kann bestimmt werden, dass die
anzulegende und zu unterhaltende Fläche je nach Art der baulichen oder
sonstigen Nutzung einen bestimmten Anteil der Grundstücksfreifläche nicht
unterschreiten darf,“
und darüber hinaus noch in § 87 Abs. 2 Nr. 3 HBO geregelt:
„(2) Die Gemeinden
können ferner durch Satzung bestimmen, dass
3.
im Gemeindegebiet
oder in Teilen davon Anlagen zum Sammeln oder Verwenden von Niederschlagswasser
oder zum Verwenden von Grauwasser vorgeschrieben werden, um die Abwasseranlagen
zu entlasten, Überschwemmungsgefahren zu vermeiden oder den Wasserhaushalt zu
schonen, soweit wasserwirtschaftliche oder gesundheitliche Belange nicht
entgegenstehen,“
In solchen Gestaltungsvorschriften kann also auch die
Ausbildung der Dächer, also beispielsweise auch die Herstellung eines
Gründaches vorgegeben werden.
Wohingegen die Bebauungspläne stets einen bestimmten räumlichen Teil einer Gemeinde, nämlich das auszuweisende Neubaugebiet beplanen und somit nur für dieses abgegrenzte Gebiet verbindliche Festsetzungen treffen, können Gestaltungsvorschriften auch für andere, schon bebaute Gebiete Vorgaben treffen, die bei Neu- oder Umbaumaßnahmen zu berücksichtigen sind, also beispielsweise bei der Füllung von Baulücken im Bereich des Zusammenhangs bebauter Ortsteile i.S.d. § 34 BauGB.
Soweit eine Gemeinde von der Satzungsermächtigung des
§ 34 Abs. 4 BauGB
„(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute
Ortsteile festlegen,
2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im
Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im
Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind,
3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im
Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen
durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechen geprägt sind.
Die Satzungen können miteinander verbunden werden. Die
Satzungen nach Satz 1 Nr. 2 und 3 müssen mit einer geordneten städtebaulichen
Entwicklung vereinbar sein; in ihnen können einzelne Festsetzungen nach
§ 9 Abs. 1, 2 und 4 getroffen werden. § 9 Abs. 6 ist
entsprechend anzuwenden. Auf die Satzung nach Satz 1 Nr. 3 sind ergänzend die
§§ 1a und 9 Abs. 1a und 8 entsprechend anzuwenden.“
Gebrauch macht, hat sie die Möglichkeit, für den davon erfassten Bereich Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 (siehe oben) zu treffen, also unter anderem die Dachbegrünung – wie in einem Bebauungsplan – vorzuschreiben.
Die Dachbegrünung im Naturschutzrecht
Die durch das Investitionserleichterungs- und
Wohnbaulandgesetz eingeführten §§ 8a - 8c Bundesnaturschutzgesetz
(BNatSchG) regeln das Verhältnis von Naturschutzrecht und Bauleitplanung. Die
Anwendung der Eingriffsregelung für bauliche Vorhaben ist bundesweit insoweit
vereinheitlicht worden, als die Eingriffsregelung von der Vorhabenebene in die Bauleitplanung
verlagert worden ist. Für die Vorhaben aufgrund von Bebauungsplänen gilt seit
dem 1.Mai 1993 allein das BNatSchG.
Nach § 8 I BNatSchG
„Eingriffe in Natur und Landschaft
(1) Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne dieses
Gesetzes sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die
Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder
nachhaltig beeinträchtigen können.“
stellen Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von
Grundflächen, welche die Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes oder das
Landschaftsbild erheblich oder dauerhaft beeinträchtigen, einen Eingriff in die
Natur dar.
§ 8 Abs. 2 BNatSchG
„(2) Der Verursacher eines Eingriffs ist zu verpflichten,
vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen sowie
unvermeidbare Beeinträchtigungen innerhalb einer zu bestimmenden Frist durch
Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auszugleichen, soweit es
zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege
erforderlich ist. Voraussetzung einer derartigen Verpflichtung ist, dass für
den Eingriff in anderen Rechtsvorschriften eine behördliche Bewilligung,
Erlaubnis, Genehmigung, Zustimmung, Planfeststellung, sonstige Entscheidung
oder eine Anzeige an eine Behörde vorgeschrieben ist. Die Verpflichtung wird
durch die für die Entscheidung oder Anzeige zuständige Behörde ausgesprochen.
Ausgeglichen ist ein Eingriff, wenn nach seiner Beendigung keine erhebliche
oder nachhaltige Beeinträchtigung des Naturhaushalts zurückbleibt und das
Landschaftsbild landschaftsgerecht wieder hergestellt oder neu gestaltet ist.“
gibt deshalb den zuständigen Behörden – die nach Landesrecht zu bestimmen sind – auf, den Verursacher zu verpflichten, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen. Unvermeidbare Beeinträchtigungen hat der Verursacher auszugleichen. Dies können Ausgleichsmaßnahmen am Ort des Eingriffes oder Ersatzmaßnahmen an einem anderen Ort der Kommune sein. Die Elemente der Eingriffsregelung - Vermeidung, Ausgleich, Ersatz - sind in der Bauleitplanung entsprechend anzuwenden und unterliegen der Abwägung nach § 1 BauGB. Dies bedeutet, dass den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auch im Rahmen der Eingriffsregelung kein gesetzlich festgelegter Vorrang zukommt. Für die Praxis bedeutet dies, dass schon bei der Aufstellung des Bauleitplans, die Möglichkeiten zur Minderung oder zum Ausgleich der Eingriffsfolgen abwägend berücksichtigt und im Plan entsprechend dargestellt oder festgesetzt werden müssen.
Diese „Eingriffsregelung“ des BNatSchG hat in der Praxis zu
unterschiedlichen Ausgestaltungen geführt, weil es keine bundeseinheitliche
Regelungen über den Vollzug gibt, also in den unterschiedlichen Ländern auch
ein unterschiedlicher Vollzug festzustellen ist. Dies ergibt sich auch durch
die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe durch den Bundesgesetzgeber.
Ziel der Eingriffsregelung nach BNatSchG ist es, die durch
Bebauung eingeschränkte Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts durch geeignete
Maßnahmen innerhalb und außerhalb der Baugebiete zu verbessern. Die
Bewertungsmaßstäbe für eine „erhebliche“ oder „nachhaltige“ Beeinträchtigung
i.S.d. § 8 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG werden allerdings vom Gesetz
nicht näher eingegrenzt. Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, dass
das Recht des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf die Verwendung
unbestimmter Rechtsbegriffe nicht verzichten kann (Beschluss vom 11. Mai 1993,
- 4 NB 8.92 -, NVwZ 1994, S. 77). Als maßgebend für die Beurteilung
wird „der Standpunkt des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und
Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Betrachters“ zugrundegelegt.
Das Gesetz enthält in § 8 a Abs. 4 Satz 2 BNatSchG
„(4) Soweit die
Gemeinde Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach Absatz 3 durchführt, sind die
Kosten auf die zugeordneten Grundstücke zu verteilen. Verteilungsmaßstäbe sind
1.
die überbaubare
Grundstücksfläche,
2.
die zulässige
Grundfläche,
3.
die Schwere der
zu erwartenden Beeinträchtigungen.
Die Verteilungsmaßstäbe
können miteinander verbunden werden. Die Absätze 2 bis 4 gelten auch für
Vorhaben im Geltungsbereich einer Satzung nach § 4 Abs. 2a und § 7 des Maßnahmengesetzes
zum Baugesetzbuch.“
drei Bewertungsmaßstäbe, die miteinander verbunden werden können:
- die überbaubare Grundstücksfläche (§ 30 Abs. 1 BauGB),
- die zulässige Grundfläche (§ 19 Abs. 2 BauNVO),
- die Schwere der zu erwartenden Beeinträchtigungen (§ 8 Abs.1 BNatSchG).
Die quantitative Bewertung dient der Festlegung des Verhältnisses zwischen Eingriffsfläche und Ausgleichsfläche; die qualitative Bewertung erbringt den Nachweis, dass der Ausgleich, gegliedert nach Natur- und Landschaftsfunktionen, gleichartig geleistet wird. Je mehr es bereits im Planungsprozess gelingt, Beeinträchtigungen zu vermeiden, um so geringer ist der Kompensationsbedarf.
Besonders unterschiedlich verfährt die Verwaltungspraxis bei
der Bewertung der Schwere eines Eingriffs in den Naturhaushalt. Die
naturschutzrechtlichen Auflagen werden in unterschiedlicher Zuständigkeit
festgelegt, die Vorschriften zur Anwendung der Eingriffsregelung sind je nach
Bundesland mit unterschiedlichem Differenzierungsgrad gefasst und bundesweit
nicht auf eine einheitliche Rechtsgrundlage zurückzuführen. Eine Harmonisierung
zwischen Baurecht und Naturschutzrecht ist deswegen als überfällig anzusehen.
Weil die Rechtslage bundesrechtlich bisher nicht konkretisiert wurde, haben
einige Bundesländer eigene Verfahrensregeln für die Praxis verabschiedet, auf
die im Einzelnen hier nicht eingegangen werden kann und muss.
Wichtig zu wissen ist, dass die Anlage begrünter Dächer
durchaus als Ausgleich von Eingriffen gewertet werden kann und deshalb die
Gemeinden sich auch des Instruments der Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25
BauGB bedienen können und sollen.
Die Entsorgung von Regenwasser bringt oftmals Probleme. die
nur mit einem ausgeklügelten Regenwassermanagement gelöst werden können. Diese
Probleme stehen nicht nur in Verbindung mit den kommunalen Abwasseranlagen,
sondern auch mit Fragen des Hochwasserschutzes, der Schonung der
Grundwasserreserven etc.
Die Frage, welchen Zusammenhang begrünte Dächer mit der kommunalen Abwasserbeseitigung haben, beantwortet sich schnell und einfach mit der Überlegung, dass das Dachablaufwasser im Regelfall über die Dachrinnen und die Grundstücksentwässerung der öffentlichen Kanalisation zugeführt wird. Dass begrünte Dächer ein beachtliches Rückhaltevermögen für das darauf niedergehende Regenwasser besitzen, ist leicht einsehbar. Ein Teil des Regenwassers verdunstet, der Rest fließt zeitverzögert ab. Dass deshalb im Regenwetterfall weniger Niederschlagswasser von einem begrünten Dach der öffentlichen Abwasseranlage zugeführt wird als von einem „normal“ gedeckten Dach ist die logische Folge mit positiven Auswirkungen auf die öffentliche Entwässerungsanlage, auf den Regenwasserabfluss in die Gewässer und damit auf den Hochwasserschutz und nicht zuletzt auch für das Grundwasser.
Die Dachbegrünung ist deshalb ein wichtiges Standbein eines effektiven Regenwassermanagements, in dem neben der Regenwasserrückhaltung auch die Regenwasserverwertung und –versickerung eine gewichtige Rolle spielen.
Es fragt sich deshalb, ob diese geringere Inanspruchnahme auch bei der Erhebung von kommunalen Gebühren für die Abwasseranlage berücksichtigt werden muss.
Die Gebühren für die Beseitigung des
Abwassers in öffentlichen Abwasseranlagen werden seit Jahren zumeist nach dem
Wahrscheinlichkeitsmaßstab des Frischwasserverbrauches erhoben. Hierbei wird
angenommen, dass in der Regel die Menge des einem Grundstück zugeleiteten
Frischwassers auf allen Grundstücken des Einzugsbereichs der öffentlichen
Anlage im gleichen Verhältnis steht zur abgeleiteten Abwassermenge. Dass die
bezogenene Frischwassermenge nicht mit der abgeleiteten Abwassermenge
gleichzusetzen ist, ergibt sich aus der einfachen Tatsache, dass sich Abwasser
zusammensetzt aus Schmutzwasser und Niederschlagswasser. Unter dem Begriff „Schmutzwasser"
versteht man das durch Gebrauch in seinen Eigenschaften veränderte Wasser,
unter dem Begriff „Niederschlagswasser" das von bebauten oder künstlich
befestigten Flächen abfließende und gesammelte Wasser, § 1 Abs. 1
Abwasserabgabengesetz (AbwAG). Die auf einem Grundstück verwendete
Frischwassermenge gibt also nur einen einigermaßen genauen Hinweis auf die vom
gleichen Grundstück abfließende Schmutzwassermenge, nicht jedoch auf die
abfließende Menge des Niederschlagswassers.
Die auf den Grundstücken im
Einzugsbereich einer Abwasseranlage anfallenden Niederschlagswassermengen
sind, abgestellt auf die gesetzliche Beschreibung des Begriffes „Niederschlagswasser",
abhängig von der Größe der bebauten oder künstlich befestigten Fläche des
Grundstücks. Sie sind natürlich auch abhängig von der Stärke und Dauer der
Niederschläge, was hier aber vernachlässigt werden kann mit dem Hinweis, dass
die Regenereignisse innerhalb der jeweiligen Einzugsgebiete öffentlicher
Abwasseranlagen im Jahresverlauf gleich sind in Dauer und Ergiebigkeit. Das
heißt, im Wesentlichen bestimmen ausschließlich die Größen der bebauten oder
künstlich befestigten Grundstücksflächen, die an die öffentlichen
Abwasseranlagen angeschlossen sind (im Folgenden „versiegelte Flächen"
genannt), die Menge des zu entsorgenden Niederschlagswassers. Die Einleitung
dieses Niederschlagswassers zusammen mit dem auf dem gleichen Grundstück anfallenden
Schmutzwasser stellt die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung „Abwasseranlage"
dar, für die der Unternehmer dieser Einrichtung (Gemeinde oder Abwasserverband)
Gebühren auf der Grundlage des jeweiligen Kommunalen Abgabengesetzes (KAG)
fordern kann.
Die Erhebung von Gebühren für die
Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung bedeutet nichts anderes als die
Verteilung der Kosten der Einrichtung auf ihre Nutzer. Hierbei sind Art und
Umfang der jeweiligen Inanspruchnahme zu berücksichtigen. Das heißt, in dem
Verteilungsmaßstab, Gebührenmaßstab genannt, muss sowohl die Quantität als
auch die Qualität des im jeweiligen Einzelfall eingeleiteten Abwassers
berücksichtigt werden, wenn dies für die Abwasserentsorgungskosten nicht nur unerhebliche
Bedeutung hat (siehe hierzu Driehaus-Lohmann, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn.
688 - 690). So hat beispielsweise die Rechtssprechung in der Vergangenheit den
Frischwassermaßstab für die Bemessung der Abwassergebühren, also ohne
Berücksichtigung der Einleitung von Niederschlagswasser, für zulässig
gehalten, wenn nach den örtlichen Verhältnissen die Kosten der Regenwasserableitung
im Vergleich zur Schmutzwasserableitung gering waren, weil dann noch davon
ausgegangen werden kann, dass der Frischwassermaßstab auch in Bezug auf die
Niederschlagswasserableitung im allgemeinen zu einer annähernd gerechten Gebührenbelastung
der Benutzer der Kanalisation führt (vgl. HessVGH, Beschluss vom 07.06.1985 - V
N 3/82 - in KStZ 1985,193 = GemHH 1986, 186 = ZKF 1985, 254).
Von geringen Kosten der
Niederschlagswasserbeseitigung im Vergleich zur Schmutzwasserbeseitigung
kann heute jedoch nicht mehr gesprochen werden. In den letzten Jahren haben
sich die Anforderungen der Wasserwirtschaft an die Behandlung und Beseitigung
des Niederschlagswassers ständig erhöht und jede Gemeinde, die ihre Abwasseranlage
den derzeit geltenden Regeln der Technik entsprechend ausgebaut hat wird
feststellen müssen, dass im Vergleich die Kosten der Niederschlagswasserbeseitigung
den Kosten der Schmutzwasserbeseitigung ungefähr entsprechen. So muss
beispielsweise gesehen werden, dass die Dimensionierung des Kanalnetzes für
den sogenannten Einjahresregen erfolgt und die abzuleitenden
Schmutzwassermengen wesentlich geringere Leitungsdimensionen nur erfordern.
Die hydraulischen Probleme der Niederschlagswasserentsorgung zu bewältigen
erfordert annähernd den gleichen finanziellen Aufwand wie die eigentliche
Reinigung vorwiegend des Schmutzwassers. Angesichts dieser Kostensituation, die
zugegebenermaßen von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich sein kann, wird in absehbarer
Zeit nicht mehr davon gesprochen werden können, dass die Kosten der Regenwasserbeseitigung
gering seien im Vergleich zu den Kosten der Schmutzwasserbeseitigung. Das
heißt, es wird Zeit für Überlegungen, wie der Maßstab für die Bemessung von Abwassergebühren
gestaltet werden muss, damit eine "annähernd gerechte Gebührenbelastung"
der Abwassereinleiter erreicht wird.
Allerdings ist nicht nur das
Kostenverhältnis für die Frage entscheidend, ob das Niederschlagswasser im
Gebührenmaßstab berücksichtigt werden muss. Denn selbst bei einem hohen
Kostenanteil für die Niederschlagswasserbeseitigung zeigen sich gleiche
Ergebnisse, wenn auf allen Grundstücken im Entsorgungsgebiet das Verhältnis
zwischen abzuleitender Niederschlagswassermenge einerseits und abzuleitender
Schmutzwassermenge andererseits jeweils gleich wäre. Eine besondere
Berücksichtigung der Niederschlagswasserableitung bei der Gebührenbemessung
würde sich dann als überflüssig herausstellen. Unterschiedliche Verhältnisse
zwischen Niederschlagswasserableitung und Schmutzwasserableitung sind bis zu
einem bestimmten Grad vernachlässigbar, wenn sie geringfügig sind und eine
noch „annähernd gerechte Gebührenbelastung" der Gebührenpflichtigen
zulassen.
Sie lassen sich in folgende Fallgruppen einordnen:
1.
Niederschlagswasser
wird gar nicht in die Abwasseranlage eingeleitet. Es wird entweder auf dem
Grundstück versickert und/oder verwertet oder in wasserrechtlich zugelassener
Weise direkt in ein Gewässer eingeleitet.
2.
Es
wird von dem angeschlossenen Grundstück ausschließlich Niederschlagswasser der
Abwasseranlage zugeführt (z.B. Garagengrundstücke, Grundstücke mit Transformatorenhäuschen,
befestigte Parkplätze).
3.
Auf
dem Grundstück befindet sich ein Wassergroßverbraucher, ohne dass dem
überdurchschnittlichen Wasserverbrauch auch entsprechend große versiegelte Flächen
gegenüber stehen.
4.
Auf
dem Grundstück befinden sich überdurchschnittlich große versiegelte Flächen,
ohne dass auch ein entsprechend großer Wasserverbrauch darauf stattfindet.
Wenn der Anteil dieser
außergewöhnlichen Fälle mehr als 10% aller zu entwässernden Grundstücke
beträgt, wird man nicht mehr davon ausgehen können, dass sie im Wege der zulässigen
Typisierung im Rahmen eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabes unberücksichtigt
bleiben oder als einzelne Härtefälle einer individuellen Lösung unter
Billigkeitsgesichtspunkten zugeführt
werden könnten. Vielmehr ist dann der Satzungsgeber aufgefordert, nach
Regelungen zu suchen, die eine „annähernd gerechte Gebührenbelastung" der
Nutzer der Abwasseranlage zur Folge haben.
Die Erhebung einer Niederschlagswassergebühr neben einer Schmutzwassergebühr als Problemlösung bietet sich nach diesen Überlegungen an, wenn einige der oben aufgeführten Problemfälle in einem Entsorgungsgebiet festzustellen sind. Denn nur so lassen sich alle Fallgruppen einer einheitlichen Lösung zuführen, was dem auch im Abgabenrecht herrschenden Gleichbehandlungsgrundsatz entspricht.
Maßstab für die Schmutzwassergebühr
kann nach wie vor der Frischwasserverbrauch auf dem angeschlossenen Grundstück
bleiben. Denn der Frischwasserverbrauch gibt einen deutlichen Hinweis auf die
vermutlich angefallene Schmutzwassermenge, denn Schmutzwasser ist „das durch
Gebrauch in seinen Eigenschaften veränderte Wasser" (§ 1 Abs.1 AbwAG) ,
also das gebrauchte Frischwasser. Dabei spielt es keine Rolle, ob dieses
Frischwasser aus der öffentlichen Wasserversorgungsanlage, aus Eigenversorgungsanlagen,
aus Gewässern oder gar aus Regensammeleinrichtungen entnommen wird. Maßgeblich
ist und bleibt die Tatsache, dass Wasser gebraucht und zu Schmutzwasser wird
und deshalb als solches der Abwasseranlage zugeleitet werden muss. Das auf dem
Grundstück zum Zwecke des Gebrauchs verwendete Wasser muss deshalb (mittels
Wasserzähler) gemessen und der Gebührenberechnung zugrundegelegt werden. Wenn
und soweit auf einem Grundstück aus der öffentlichen Wasserversorgungsanlage
entnommene und dabei gemessene Wassermengen
nachweislich nicht zu Abwasser werden, sind sie bei der Gebührenbemessung
wieder abzusetzen, wenn sie erheblich sind. Unzulässig wäre es, die
Wassermengen bei der Bemessung der Schmutzwassergebühr unberücksichtigt zu
lassen, die aus Regenwasseranlagen zum Zwecke des Gebrauchs entnommen werden,
z.B. zur Toilettenspülung oder in der Waschmaschine. Denn diese Wassermengen
werden durch den Gebrauch zu Schmutzwasser, unterliegen der
Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinde und der korrespondierenden Überlassungspflicht
des Grundstückseigentümers und müssen kostenaufwendig in der Abwasseranlage
behandelt und beseitigt werden. Das Argument, durch eine Gebührenbefreiung
würde der Einbau und der Betrieb von Regenwassersammeleinrichtungen gefördert
werden, was wasserwirtschaftlich zu begrüßen wäre, ist ungeeignet, den Verstoß
gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu rechtfertigen.
Die Niederschlagswassergebühr (im Folgenden NWG genannt) wird neben
der Schmutzwassergebühr erhoben. Sie ermöglicht eine gezielte Berücksichtigung
der unterschiedlichen Entwässerungsverhältnisse auf den einzelnen
Grundstücken im Einzugsbereich einer Abwasseranlage in Bezug auf die
Einleitung von Niederschlagswasser. Sie knüpft an die tatsächliche Einleitung
von Niederschlagswasser in die öffentliche Abwasseranlage an mit der Folge,
dass derjenige nicht gebührenpflichtig ist, der von seinem Grundstück
Niederschlagswasser nicht in die öffentliche Abwasseranlage einleitet. Wer
Niederschlagswasser auf seinem Grundstück sammelt, es auf dem Grundstück
gebraucht und anschließend das gebrauchte Niederschlagswasser der Abwasseranlage
zuleitet, leitet Schmutzwasser und nicht mehr Niederschlagswasser ein. Für
diese Schmutzwassereinleitung sind Schmutzwassergebühren zu entrichten, eine NWG
fällt nicht an. Das heißt, die Einführung einer NWG neben einer Schmutzwassergebühr
begünstigt alle Grundstückseigentümer, die auf ihr Grundstück gelangendes
Regenwasser zurückhalten, auffangen und verwerten.
Als Gebührenmaßstab für die Berechnung
der NWG bietet sich die bebaute und künstlich befestigte Fläche eines
Grundstücks an, von der Niederschlagswasser der Abwasseranlage zugeführt wird
(die versiegelte Fläche), die in der Regel an die Anlage angeschlossen ist.
Denn die Größe dieser angeschlossenen Fläche bestimmt im Wesentlichen die Menge
des Regenwassers, das in die öffentliche Anlage geleitet wird. Dies hat der
Hessische Verwaltungsgerichtshof wie folgt bestätigt:
„Mit der Erhebung getrennter Gebühren für die Ableitung von Schmutzwasser, berechnet nach dem Frischwasserverbrauch und für die Ableitung von Regenwasser, berechnet nach der bebauten und befestigten Quadratmeterfläche des Grundstücks, ermöglicht die Satzung von vorneherein eine wesentlich bessere Angleichung der Gebührenhöhe an die tatsächlichen Verhältnisse, als dies bei der Erhebung einer allein nach dem Frischwasserverbrauch bemessenen einheitlichen Gebühr für die Schmutz- und Regenwasserableitung der Fall wäre." (HessVGH, Beschluss v. 07.06.1985 – V N 3/82 - a.a.O.)
Auch ökologische Gründe sprechen dafür,
den Maßstab der versiegelten Fläche für die Bemessung der NWG heranzuziehen,
denn nur mit einem derartigen, die einzelnen Verhältnisse auf den Grundstücken berücksichtigenden
Maßstab werden Anreize für den Grundstückseigentümer geschaffen, die
Versiegelungsverhältnisse auf seinem Grundstück zu ändern. Die Entsiegelung von
Flächen, die Versickerung von Niederschlagswasser, der Bau von
Regenwassernutzungsanlagen und die Anlage begrünter Dächer wird durch die
gebührenrechtliche Berücksichtigung der dadurch für die öffentliche
Abwasseranlage eintretenden Entlastungen sicherlich nicht unwesentlich gefördert.
Die Förderung der Regenwassernutzung
und -versickerung im Rahmen der Gebührenerhebung ist auch für begrünte Dächer
zu gewähren, weil auch diese einen nicht zu unterschätzenden Vorteil bieten:
Sie halten im Jahresmittel mindestens 50 Prozent des Niederschlagswassers
zurück und geben den Rest erst dann in die Kanalisation, wenn im
Regenwetterfall die Hauptwassermenge bereits abgelaufen ist. Dies bewirkt eine
enorme Entlastung der kommunalen Kläranlage und des Abwassernetzes.
Wird eine vorgesehene Dachbegrünung schon in der Planung mit einer Niederschlagswasserverwertung kombiniert, also der Ablauf eines Gründaches in eine Zisterne geleitet, dann bleibt ohne Frage die gesamte Dachfläche gebührenfrei zur Niederschlagswassergebühr. Optimal wäre aus ökologischer Sicht die Nachschaltung einer Versickerung, die im Falle des Überlaufens der Zisterne das Überlaufwasser zur Versickerung bringt. Soweit von Einzelnen die Auffassung geäußert wurde, dass Niederschlagswasser von einem begrünten Dach nicht ohne weiteres im Haushalt genutzt werden könne, kann dem nicht gefolgt werden. Auch das von einem begrünten Dach ablaufende Niederschlagswasser kann vollständig genutzt werden, es dürfte wegen des Reinigungsvermögens der Pflanzen und Wurzeln letztlich sauberer sein als das von „normalen“ Dächern ablaufende Niederschlagswasser.
Soweit in einer Gemeinde, in der bereits die
Niederschlagswassergebühr eingeführt ist, eine Dachbegrünung geplant wird,
empfiehlt es sich, dass der Planer die Rückhaltefähigkeit des geplanten
Gründachs ermittelt und dokumentiert. Denn dann kann bei der Gemeinde der
Nachweis der Regenwasserrückhaltung geführt werden, der bei der Ermittlung der
versiegelten und damit auch der gebührenpflichtigen Fläche berücksichtigt
werden muss. Ist eine Niederschlagswassergebühr noch nicht eingeführt, kann bei
der Bemessung der Abwassergebühr durchaus ein pauschaler Gebührenabschlag
gewährt werden, zumindest aus sachlichen Billigkeitsgründen. Eine gute Planung
mit dem Nachweis der Regenwasserrückhaltung kann so dem Bauherrn einige
Gebührenvorteile bringen.
Fazit:
Sowohl Städte- und Landschaftsplaner, Architekten und
Betriebe, Bauherren wie auch interessierte Bürger sind dazu aufgerufen, bei den
örtlichen Politikern, die letztlich die Bebauungspläne und andere Satzungen
beschließen darauf hinzuwirken, dass vermehrt von den gegebenen Möglichkeiten,
die oben aufgezeigt sind, Gebrauch gemacht wird, damit die Anlegung begrünter
Dächer mehr und mehr zum Standard wird. Die positiven Wirkungen begrünter
Dächer auf das Landschaftsbild, das Kleinklima, den Wasserhaushalt, für das
bedachte Gebäude selbst und letztlich auch für den Geldbeutel der
Hauseigentümer sind bekannt, aber ohne eine Lenkung durch die öffentliche Hand
wird leider nicht allzu viel in diesem Sinne zu erwarten sein.
07.01.2002