Rechtliche Aspekte
der Dachbegrünung
Unter
welchen Voraussetzungen dürfen Dächer begrünt werden?
Grundsätzlich
ist zu sagen, dass die Begrünung von Dächern in der Regel zulässig ist, ohne dass
hierfür besondere Gestattungen oder Genehmigungen zu erteilen sind. Die Bauvorschriften der Länder enthalten
keine Regelungen, welche die Begrünung von Dächern regeln, unter Genehmigungsvorbehalt stellen oder besondere
Anforderungen formulieren.
Grundvoraussetzung
für die Anlage begrünter Dächer ist, dass die allgemeinen Anforderungen im Einzelfall
erfüllt werden, die jedes Dach erfüllen muss: Das Dach muss dicht sein und den
Schutz des darunter befindlichen Gebäudes vor Witterungseinflüssen sicherstellen.
Die statischen Anforderungen, die auch jede andere Dachkonstruktion erfüllen
muss, sind bei der Anlage von Gründächern nachzuweisen. Die ordnungsgemäße Wasserabführung muss gewährleistet
sein. Es muss sichergestellt sein, dass keine Schädigungen Dritter durch die
gewählte Ausführungsart des Daches eintreten können.
Unter
welchen Voraussetzungen müssen Dächer begrünt werden?
Die Begrünung
von Dächern kann rechtlich vorgeschrieben sein. So finden sich Regelungen in
örtlichen Bebauungsplänen, in Bausatzungen oder in Gestaltungssatzungen der Gemeinden.
Diese von den Kommunen jeweils zu schaffenden Regelungen finden ihre
Ermächtigungsgrundlage in den Landesbaugesetzen, z.B. in § 87 Abs. 1 Nr. 5 der
Hessischen Bauordnung (HBO), der auszugsweise wie folgt lautet:
„Die
Gemeinden können durch Satzung besondere Vorschriften erlassen über ... die
Begrünung von baulichen Anlagen nach Art, Ort und Umfang ...“
oder
in § 74 Abs. 1 Nr. 1 der Landesbauordnung für Baden-Württemberg (LBO), der
auszugsweise wie folgt lautet:
„Zur Durchführung baugestalterischer
Absichten ... können die Gemeinden im Rahmen dieses Gesetzes in bestimmten
bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebiets durch Satzung örtliche
Bauvorschriften erlassen über ... Anforderungen an die äußere Gestaltung
baulicher Anlagen ...“
Es
ist also festzustellen, dass sich Vorschriften über die Begrünung von Bauwerken
nicht als ausformulierte Regeln im Baurecht des Bundes oder der Länder finden,
sondern jeweils im kommunalen Baurecht,
für das die Städte und Gemeinden verantwortlich sind.
Wann
dürfen Dächer nicht begrünt werden?
Selten
gibt es rechtliche Regelungen, welche die Anlage von begrünten Dächern
verbieten. So können z.B. örtliche Gestaltungssatzungen
(s.o.) eine bestimmte Art der Dachbedeckung vorschreiben,
zumeist aus Gründen des Denkmalschutzes
oder zur Erzielung eines bestimmten Ortsbildes.
Ein
indirektes Verbot von Gründächern kann sich aus bauleitplanerischen Regelungen in Bebauungsplänen oder Bau- bzw. Gestaltungssatzungen
ergeben, die z.B. bestimmte Dachneigungen vorschreiben, die aus technischen
Gründen keine Begrünung des Daches zulassen.
Verboten
ist die Dachbegrünung auch, wenn die technischen und fachlichen Gegebenheiten
des Einzelfalles keine ordnungsgemäße, den Regeln der Technik entsprechende
Anlage eines begrünten Daches zulassen, z.B. wenn der Dachunterbau nicht ausreichend
tragfähig ist
Bei
der Anlegung und Pflege von Dachbegrünungen sind ohne Frage auch die geltenden Unfallverhütungsvorschriften
zu beachten, dargestellt im Merkblatt GBG 9 der Gartenbau-Berufsgenossenschaft (siehe
hierzu auch den Artikel in DACH+GRÜN 2/95, S. 13).
Entsiegelung
durch Dachbegrünung: Naturschutzrecht und Baurecht
Auszug
aus § 2 des Bundesnaturschutzgesetzes:
Grundsätze des Naturschutzes und der
Landschaftspflege
(1) Die Ziele des Naturschutzes und der
Landschaftspflege sind insbesondere nach Maßgabe folgender Grundsätze zu
verwirklichen, soweit es im Einzelfall zur Verwirklichung erforderlich,
möglich und unter Abwägung aller Anforderungen nach § 1 Abs. 2 angemessen
ist:
1. Die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts
ist zu erhalten und zu verbessern; Beeinträchtigungen sind zu unterlassen
oder auszugleichen.
2. Unbebaute Bereiche sind als Voraussetzung
für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, die Nutzung der Naturgüter und
für die Erholung in Natur und Landschaft insgesamt und auch im einzelnen in
für ihre Funktionsfähigkeit genügender Größe zu erhalten. In besiedelten Bereichen
sind Teile von Natur und Landschaft, auch begrünte Flächen und deren Bestände, in besonderem Maße zu schützen,
zu pflegen und zu entwickeln.
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Jeder
Eingriff in Natur und Landschaft bedarf der Genehmigung und eines Ausgleiches.
Der Ausgleich soll dazu dienen, die Inanspruchnahme von Natur und Landschaft an
einer Stelle — z.B. durch die Bebauung und Versiegelung von Grundstücken — an
anderer Stelle wieder auszugleichen. Inzwischen dürfte bundeseinheitlich die Auffassung
vertreten werden, dass die Anlage begrünter Dächer eine Form der Entsiegelung
darstellt, die naturschutzrechtlich anerkannt ist. So durfte die naturschutzrechtliche
Ausgleichsabgabe u.a. auch für die
Anlage von Dachbegrünungen im besiedelten
Bereich verwendet werden. Im
Neubaubereich wiegt der Eingriff weniger schwer, wenn von Anfang an begrünte
Dächer geplant werden.
Das
zum 1.1.1998 in Kraft getretene Gesetz
zur Änderung des Baugesetzbuches und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung
(Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 — BauROG) vom 18.8.1997 (BGBl. I S 2081)
hat u.a. Änderungen des Baugesetzbuches (BauGB) und des Bundesnaturschutzgesetzes
gebracht. Die Berücksichtigung umweltschützender Belange in der bauleitplanerischen
Abwägung wurde in der eigenen, neuen Regelung des § 1a BauGB zusammen gefaßt,
was deren Bedeutung unterstreicht.
Die
wesentlichen, auf die Dachbegrünung anwendbaren Neuregelungen sind auszugsweise
folgende:
„Mit
Grund uns Boden soll sparsam und schonend umgegangen werden, dabei sind Bodenversiegelungen
auf das notwendige Maß zu begrenzen.“ (§ 1a Abs. 1 BauGB)
„Der
Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft erfolgt durch
geeignete Darstellungen nach § 5 als Flächen zum Ausgleich und Festsetzungen
nach § 9 als Flächen und Maßnahmen zum Ausgleich. ...“ (§ 1a Abs. 3 BauGB)
„Im
Bebauungsplan können aus städtebaulichen Gründen festgesetzt werden: ... 14.
Die Flächen für die Abfall und Abwasserbeseitigung, einschließlich der
Rückhaltung und Versickerung von Niederschlagswasser, ... 25. ... für Teile
baulicher Anlagen ... a) das Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen
Bepflanzungen, b) Bindungen für Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen,
Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen ...“ (§ 9 Abs. 1 BauGB)
„Festgesetzte
Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1a Abs. 3 sind vom Vorhabenträger
durchzuführen.“
(§ 135a Abs. 1 BauGB)
„Soweit
die Gemeinde Maßnahmen zum Ausgleich nach § 135a Abs. 2 durchführt, sind die
Kosten auf die zugeordneten Grundstücke zu verteilen. Verteilungsmaßstäbe sind
... 3. die zu erwartende Versiegelung ...“ (§ 135b BauGB)
Entwässerung
durch Dachbegrünung: Wasserrecht
Begrünte Dächer dienen der Entwässerung von Grundstücken. Sie
bewirken in hohem Maße die Vermeidung von Abwasser, das sonst von den
Abwasserbeseitigungspflichtigen (das sind i.d.R. die Städte und Gemeinden bzw.
die von diesen zum Zwecke der Abwasserbeseitigung gebildeten Verbände) mit
hohem finanziellen Aufwand beseitigt werden müßte.
Abwasser
im Sinne des Wasserrechts wie auch des Abgabenrechts ist sowohl das Schmutzwasser (das durch Gebrauch in
seinen Eigenschaften veränderte Wasser) als auch das Niederschlagswasser (das von bebauten und befestigten Flächen abfließende
und gesammelte Wasser). Beide Arten von Abwasser unterliegen der kommunalen
Abwasserbeseitigungspflicht, aber auch der Überlassungspflicht desjenigen, bei
dem das Abwasser anfällt. In den Abwassersatzungen der Kommunen ist insoweit
der Anschluß- und Benutzungszwang geregelt.
§
33 Abs. 2 Nr. 3 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) bestimmt:
Erlaubnisfreie Benutzungen
(2) Die Länder können allgemein oder
für einzelne Gebiete bestimmen, dass
...
3. für das Einleiten von Niederschlagswasser
in das Grundwasser zum Zwecke seiner schadlosen Versickerung eine Erlaubnis
nicht erforderlich ist.
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Vom
kommunalrechtlich geregelten Anschluß- und Benutzungszwang sind allerdings
Ausnahmen möglich. Solche Ausnahmen sind i.d.R. dann zu gewähren, wenn kein vernünftiger
Grund vorliegt, den Zwang auszuüben. Niederschlagswasser von bebauten Flächen,
insbesondere von Dachflächen, kann verwertet, versickert und nach den meisten
Landeswassergesetzen im Rahmen des Gemeingebrauchs direkt einem Gewässer
zugeführt werden. Es muss nicht unbedingt — wie z.B. Schmutzwasser, aus
gesundheitlichen Gründen — in einer zentralen Abwasserbehandlungsanlage gereinigt
werden. Das heißt, es besteht keinerlei gewichtiger Grund, die kommunalen
Möglichkeiten zur Durchsetzung eines Anschluß- und Benutzungszwanges in Bezug
auf das Niederschlagswasser auszureizen.
Abgabenrechtliche Aspekte bei der Vermeidung des Anfalls
von Niederschlagswasser
Wenn
Niederschlagswasser durch die Anlage eines Gründaches nicht mehr als Abwasser
der öffentlichen Abwasseranlage zugeleitet wird, — das begrünte Dach hält
erhebliche Mengen des darauf fallenden Regenwassers zurück — hat dies eine
entsprechend geringere Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung zur
Abwasserbeseitigung zur Folge. Für die nach Art und Maß der Inanspruchnahme zu
bemessenden Benutzungsgebühren für die öffentliche Grundstücksentwässerung
(Äquivalenzprinzip) ist grundsätzlich die Berücksichtigung derartiger Mindereinleitungen
zu fordern. Dieser Forderung kann nicht entgegengehalten werden, daß die
Wassermengen, die von den Dächern den Kanalisationen zugeführt werden, gering
seien und keine spürbaren Kosten bei der Unterhaltung der Kanalisation verursachen.
Immerhin verursacht die Ableitung des Niederschlagswassers in öffentlichen Mischwasserkanalisationen
etwa die Hälfte des gesamten Aufwandes für die Abwasserbeseitigung. Dies ist
nicht schwer zu verstehen wenn man sich vergegenwärtigt, daß das öffentliche
Kanalnetz nicht nach dem Schmutzwasseranfall, sondern nach dem
Regenwasseranfall berechnet wird, denn nach den allgemein anerkannten Regeln
der Technik muß die öffentliche Kanalisation geeignet sein, den Einjahresregen
ordnungsgemäß abzuleiten, also die Regenmenge, die statistisch betrachtet
maximal einmal im Jahr fällt. Wenn dieser Regen niedergeht, sind alle Kanäle,
bildlich gesehen, bis zum obersten Rande gefüllt.
Durch
die Zurückhaltung von Regenwasser auf dem Grundstück wird die öffentliche
Abwasseranlage weniger in Anspruch genommen. Zwar verringern sich dadurch nicht
die Kosten, die für die Unterhaltung und insbesondere für die Abschreibung bestehender
Kanalnetze aufzubringen sind und die über die Gebührenerhebung auf die Nutzer
der Anlage verteilt werden. Bei der Abwasserbehandlung jedoch sind spürbare
Vorteile durch die geringere Regenwassermenge zu verzeichnen, denn „sauberes“
Wasser stört bei der biologischen Klärung des Abwassers, weil die Bakterien,
die im Klärwerk die Reinigungsarbeit vollbringen, auf die Zuführung von
„Nahrung“ angewiesen sind. Es liegt daher im Interesse der Kläranlagenbetreiber,
nur Abwasser der Anlage zugeleitet zu bekommen, das genug „Futter“ für die
Bakterien beinhaltet.
Es
stellt sich deshalb die Frage, wie die Abwasserbeseitigungspflichtigen die
Regenrückhaltung auf den Grundstücken, die bebaut und an die Kanalisation
angeschlossen sind, unterstützen können.
Eine
dieser Möglichkeiten bietet — neben der finanziellen Förderung von
Rückhaltemaßnahmen wie Dachbegrünung, Regenwassernutzung und
Regenwasserversickerung — das kommunale Abgabenrecht, und zwar unter
Berücksichtigung der gebührenrechtlichen Grundsätze: Die Aufspaltung der Abwassergebühr
in eine Schmutzwassergebühr für die
Einleitung von Schmutzwasser und in eine Niederschlagswassergebühr
für die Einleitung von Niederschlagswasser.
Die gebührenrechtlichen
Grundsätze:
Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs.1 GG
bedeutet für den Gesetz- bzw. Satzungsgeber die allgemeine Weisung, bei steter
Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich und Ungleiches seiner
Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln.[1]
Dies gilt
allerdings „nicht unter allen Umständen“, sondern nur, wenn die Gleichheit oder
Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, daß ihre Beachtung unter
Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint.[2]
Dabei wird
dem Gesetz- bzw. Satzungsgeber in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zugestanden.[3]
Ob der
Satzungsgeber im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung
gefunden hat, ist angesichts dessen vom Gericht nicht zu prüfen.[4]
Dies gilt
auch für die das Abgabenrecht beherrschende Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG als
Grundsatz der Abgabengerechtigkeit.[5]
Durchbrechungen
des Gleichheitssatzes durch Typisierungen
und Pauschalierungen können - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen
- durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität
gerechtfertigt sein,[6]
solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch
in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der
Typisierung steht[7] und
die Zahl der „Ausnahmen“ gering ist.[8]
Die Grenze
liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche oder satzungsrechtliche
Differenzierung wesentlich gleicher oder die gesetzliche oder satzungsrechtliche
Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die Verwaltungsvereinfachung
fehlt.[9]
Der sog.
Grundsatz der Typengerechtigkeit
gestattet dem Abgabengesetzgeber die verallgemeinernde und pauschalierende
Anknüpfung an die Regelfälle eines Sachbereichs nur so lange, als die Zahl der
dem „Typ“ widersprechenden „Ausnahmen“ geringfügig sind; nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts liegt die Grenze hierfür bei 10%[10]
bzw. bei 12% der betroffenen Fälle[11]
oder bei 20% der betroffenen Fälle mit der Folge einer 10%igen
Gebührenmehrbelastung.[12]
