BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
Urteil vom 25.1.2006
Az.: BVerwG 8 C 13.05
Leitsatz:
Landesrecht, das es dem Satzungsgeber gestattet, einen Anschluss- und
Benutzungszwang an die öffentliche Fernwärmeversorgung aus Gründen des
Klimaschutzes anzuordnen, verstößt nicht gegen Bundesverfassungsrecht oder
Europarecht.
Gründe:
I.
Die Klägerin begehrt die
Feststellung, dass das Bürogebäude auf ihrem betrieblichen Grundstück in der D.-Straße 22 in W. nicht einem Anschluss- und
Benutzungszwang für die Fernwärmeversorgung der Beklagten unterliegt.
In Teilen des Stadtgebiets der
Beklagten besteht seit Jahrzehnten eine Fernwärmeversorgung durch ein
Blockheizkraftwerk. Im Oktober 1977 ordnete die Beklagte durch Satzung einen
Anschluss- und Benutzungszwang an die öffentliche Fernwärmeversorgung an und
sah Befreiungsmöglichkeiten hiervon vor. Das Grundstück liegt im
Geltungsbereich der Satzung und ist an die Fernwärmeversorgung der Beklagten
angeschlossen.
1997 beantragte die Klägerin für
das Bürogebäude erfolglos die Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang. Sie
möchte eine betriebseigene moderne Erdgasheizanlage betreiben, die im Vergleich
zur Versorgung mit Fernwärme erheblich zur Reduzierung von Energieverlusten
beitragen soll.
Die Klage vor dem Verwaltungsgericht
mit dem Begehren, den Bescheid und den Widerspruchsbescheid der Beklagten
aufzuheben und festzustellen, dass das auf dem Grundstück befindliche
Bürogebäude keinem Anschluss- und Benutzungszwang unterliege, hilfsweise, die
Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide zu verpflichten, die beantragte
Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang zu erteilen, wurde mit Urteil vom
27. September 1999 abgewiesen.
Mit Urteil vom 21. August 2002
hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen. Die Satzung sei
rechtlich nicht zu beanstanden. Durch die Erweiterung des § 17 Abs. 2 GO um den
Zweck des Schutzes der natürlichen Grundlagen des Lebens habe der
Landesgesetzgeber Gemeinden ermächtigt, bei der Schaffung öffentlicher
Einrichtungen auch Ziele des Klimaschutzes zu verfolgen. Dementsprechend könne
ein dringendes öffentliches Bedürfnis für die Anordnung des Anschluss- und
Benutzungszwangs auch dann angenommen werden, wenn die Fernwärmeversorgung nur
bei globaler Betrachtung unter Einbeziehung ersparter Kraftwerksleistungen an
anderer Stelle zu einer beachtlichen Verringerung des Schadstoffausstoßes
führe. Es komme nicht darauf an, ob die Fernwärmeversorgung örtlich in
nennenswertem Umfang zur Luftreinhaltung beitrage.
Das Bundesverwaltungsgericht hat
mit Urteil vom 28. April 2004 das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 21.
August 2002 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und
Entscheidung zurückverwiesen. Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene
Auslegung des Landesrechts verstoße gegen den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit, weil nicht der Klimaschutz Zweck der Satzung und damit des
Anschluss- und Benutzungszwangs sei. In Freiheitsrechte der Bürger eingreifende
Maßnahmen seien nur dann verhältnismäßig, wenn sie geeignet seien, den
angestrebten Zweck zu fördern. Zweck der Satzung sei nach ihrem ausdrücklichen
Wortlaut nicht der Klimaschutz, sondern die Einschränkung von Immissionen auf
Grundstücken im Stadtgebiet. Da im Berufungsurteil offen gelassen worden sei,
ob die Fernwärmeversorgung zu einer Verringerung der Immissionen im Stadtgebiet
führe, müsse die Sache zur weiteren Aufklärung zurückverwiesen werden.
Mit Änderungssatzung vom 8.
November 2004 in Kraft seit 15. November 2004 wurde u.a. in § 1 Abs. 1 als
Zweck der Satzung "der Schutz der Luft und des Klimas als natürlicher
Grundlagen des Lebens" aufgenommen. Am 27. Dezember 2004 hat die Beklagte
eine neue Fernwärmesatzung erlassen. Inhaltlich entspricht die Satzung der vom
8. November 2004. Die neue Satzung ist am 4. Januar 2005 in Kraft getreten.
Das Oberverwaltungsgericht hat
mit Urteil vom 5. Januar 2005 die Berufung zurückgewiesen und die Klage
abgewiesen. Das Grundstück der Klägerin sei vom Anschluss- und Benutzungszwang
mit umfasst. Die rechtlichen Voraussetzungen für eine Befreiung lägen nicht
vor. Der Anschluss- und Benutzungszwang könne nach § 17 Abs. 2 GO vorgeschrieben werden für
öffentliche Einrichtungen, die der Gesundheit und dem Schutz der natürlichen
Grundlagen des Lebens dienten. Die Einrichtung fördere den angestrebten Zweck.
Zweck der Fernwärmesatzung sei der Klimaschutz. Es sei ausreichend, dass der
angeordnete Anschluss- und Benutzungszwang geeignet sei, dem überörtlich
gefassten Zweck des globalen Klimaschutzes zu dienen. Es sei der Beklagten
gestattet, den Schutz der Luft und des Klimas als natürliche Grundlagen des
Lebens nicht allein auf den örtlichen Geltungsbereich der Satzung und damit auf
ihr Gemeindegebiet in den Blick zu nehmen. Unter Berücksichtigung der Motive
für die Gesetzesänderung ergäbe eine am Zweck der Vorschrift orientierte
Auslegung, dass die Verfolgung eines der in § 17 Abs. 2 GO genannten Ziele
genüge. Die Gemeinden hätten das Wohl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu
fördern. Daneben sei die in Art. 20 a GG enthaltene Staatszielbestimmung zu
berücksichtigen. Die Umweltschutzverpflichtung binde nicht nur den Bund und die
Länder, sondern auch die Gemeinden. Die Anordnung des Anschluss- und
Benutzungszwangs verstoße nicht gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Die generelle Eignung einer zentralen Wärmeversorgung, zur
globalen Minderung des Schadstoffausstoßes beizutragen, sei durch viele Studien
belegt. Dies gelte vor allem hinsichtlich der mit der Verbrennung von fossilen
Energieträgern wie Heizöl und Heizgas verbundenen Freisetzung klimaschädlicher
CO2-Emissionen. Für eine Reduzierung des CO2-Ausstoßes komme dezentraler
Kraft-Wärme-Kopplung eine wichtige Rolle zu, weil hier der Brennstoff sehr
effizient verwertet werde. Die im Brennstoff enthaltene Energie werde sowohl in
Strom als auch in Wärme umgewandelt. Die Belastungen für die Klägerin, die mit
der Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs verbunden seien, stünden zum
angestrebten Zweck nicht außer Verhältnis. Nach Maßgabe der neuen Satzung komme
eine Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang nicht in Betracht. Besondere
Gründe im Sinne einer Ausnahmeentscheidung lägen nicht vor. Im
Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 28. Mai 2002 werde richtig darauf
verwiesen, dass es hier schon an einer Atypik, die im Hinblick auf das
Erfordernis der besonderen Gründe tatbestandliche Voraussetzung für eine
Befreiung sei, fehle.
Gegen dieses Urteil richtet sich
die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, die die
Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt und beantragt,
die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts
vom 5. Januar 2005 und des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 27.
September 1999 abzuändern und festzustellen, dass das auf dem Grundstück D.-Straße 22 in W. befindliche Bürogebäude einem Anschluss-
und Benutzungszwang für die Fernwärmeversorgung nicht unterliegt,
hilfsweise,
die Beklagte unter Abänderung der Urteile und Aufhebung des
Bescheides vom 28. Mai 2002 sowie des Widerspruchsbescheides vom 25. Juli 2002
zu verpflichten, der Klägerin für das Gebäude eine Befreiung vom Anschluss- und
Benutzungszwang zu erteilen.
Die Beklagte verteidigt das
angefochtene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II.
Die Revision der Klägerin hat keinen
Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht. Die vom
Oberverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des Landesrechts, an die das
Revisionsgericht gebunden ist (§ 137 Abs. 1 VwGO),
verstößt weder gegen die rechtsstaatlichen Grundsätze des Art. 20 Abs. 3 GG
noch gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Art. 20 a oder Art. 14 Abs. 1 GG (1). Auch
der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nicht verletzt. Der in diesem
Zusammenhang gerügte Verfahrensfehler liegt nicht vor (2). Das Urteil beruht
auch nicht auf der Verletzung europarechtlicher Vorschriften zum
Wettbewerbsrecht und den Vorschriften zum Waren- und Dienstleistungsverkehr
(3). Ebenso wenig verstößt die Abweisung des hilfsweise gestellten Antrags auf
Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang gegen Bundesrecht (4). Die
Revision war daher zurückzuweisen, § 144 Abs. 2 VwGO.
1. Nach § 17 Abs. 2 der
Schleswig-Holsteinischen Gemeindeordnung (GO) kann die Gemeinde bei dringendem
öffentlichen Bedürfnis durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebiets den
Anschluss an die Wasserversorgung, die Abwasserbeseitigung, die
Abfallentsorgung, die Versorgung mit Fernwärme, die Straßenreinigung und
ähnliche der Gesundheit und dem Schutz der natürlichen Grundlagen des Lebens
dienende öffentliche Einrichtungen (Anschlusszwang) und die Benutzung dieser
Einrichtungen und der Schlachthöfe (Benutzungszwang) vorschreiben. Im Lichte
des Art. 20 Abs. 3 GG ist die Norm als Ermächtigung hinreichend bestimmt genug,
um auf dieser Grundlage eine Satzung mit dem Zweck "Klimaschutz" zu
erlassen. Die weitergehenden Anforderungen des Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG beziehen sich nur auf bundesrechtliche Vorordnungen und
sind daher kein Prüfungsmaßstab für die Ermächtigungsnorm des § 17 Abs. 2 GO
(vgl. Urteil vom 22. Februar 1980 BVerwG 4 C 44.76
Buchholz 406.17 Bauordnungsrecht Nr. 12 S. 23 ; BVerfGE 12, 319 ).
a) Die Ermächtigung zum Erlass
(bestimmter) gemeindlicher Satzungen bedarf bundesverfassungsrechtlich einer
Bestimmtheit grundsätzlich nur insoweit, als sich ihr zweifelsfrei entnehmen
lassen muss, welchen Gegenstand die autonome Satzung betreffen darf (Urteil vom
9. März 1990 BVerwG 8 C 20.88 Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 117 S. 13). Soweit aber wie hier Grundrechte (Art. 14 GG, jedenfalls Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen sind, muss
der Gesetzgeber darüber hinaus festlegen, in welchem Rahmen und zu welchem
Zweck dem Satzungsgeber die Befugnis eröffnet ist, Grundrechte der
Gemeindeeinwohner einzuschränken. Denn die grundlegende Entscheidung, ob und
welche Gemeinschaftsinteressen so gewichtig sind, dass sie eine Einschränkung
der Freiheitsrechte des Einzelnen rechtfertigen, fällt in den
Verantwortungsbereich des staatlichen Gesetzgebers (vgl. Beschluss vom 7.
September 1992 BVerwG 7 NB 2.92 BVerwGE 90, 359
m.w.N.).
Diesen Anforderungen trägt § 17
Abs. 2 GO Rechnung. Die Vorschrift nennt im Einzelnen die Bereiche der
öffentlichen Einrichtungen, für die ein Anschluss- und Benutzungszwang
angeordnet werden darf. Die Versorgung mit Fernwärme ist ausdrücklich erwähnt.
Ebenso hat der Gesetzgeber festgelegt, dass eine entsprechende Anordnung nur
zum Zweck des Gesundheitsschutzes und zum Schutz der natürlichen Grundlagen des
Lebens erfolgen darf, und damit die Auslegung des Begriffs des
"öffentlichen Bedürfnisses" eingegrenzt. Mit dem Begriff
"natürliche Grundlagen des Lebens" hat der Gesetzgeber einen Begriff
des Art. 20 a GG aufgenommen. Er wird bundesrechtlich so verstanden, dass er
den Klimaschutz umfasst; das Oberverwaltungsgericht hat dementsprechend § 17
Abs. 2 GO dahin ausgelegt, dass er die Gemeinden ermächtigt, Ziele des
Klimaschutzes mitzuverfolgen. Hinzu kommt, dass der Anschluss- und
Benutzungszwang ein im Kommunalrecht seit langem eingeführtes Rechtsinstitut
ist, dessen Konturen von der Rechtsprechung herausgearbeitet sind; hieran
knüpft der Landesgesetzgeber ersichtlich an. Damit ist auch der Rahmen für die
Einschränkung von Freiheitsrechten vorgegeben.
b) Das Oberverwaltungsgericht hat
sich mit seiner Auslegung des Landesrechts an die durch Art.
20 Abs. 3 GG festgelegte Bindung des Gerichts an Recht und Gesetz gehalten;
insbesondere ist seine Auslegung, dass ein dringendes öffentliches Bedürfnis
für den Anschluss- und Benutzungszwang auch dann angenommen werden kann, wenn
die Fernwärmeversorgung nur bei globaler Betrachtung unter Einbeziehung
ersparter Kraftwerksleistungen an anderer Stelle zu einer beachtlichen
Verringerung des Schadstoffausstoßes führt, nicht als willkürlich einzustufen
(zur Verletzung des Rechtsstaatsprinzips bei der Auslegung im Landesrecht vgl.
Urteil vom 1. Dezember 1978 BVerwG 7 C 54.77 BVerwGE
57, 112 ). Ebenso verhält es sich mit der Einschätzung, dass die Verfolgung
eines der in § 17 Abs. 2 GO genannten Ziele hier Gründe des Klimaschutzes für
die Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwanges genügt und nicht kumulativ
der Schutz der Gesundheit mit der Maßnahme bezweckt werden muss. Von einer
willkürlichen Missdeutung bei der Auslegung des Gesetzes kann nicht gesprochen
werden, wenn sich das Gericht wie hier eingehend mit der Rechtslage auseinander
gesetzt hat und seine Auffassung nicht jeden sachlichen Grundes entbehrt. Das
Oberverwaltungsgericht hat sachliche Anhaltspunkte für seine Auslegung durch
einen Vergleich der ursprünglichen Gesetzesfassung mit den Motiven des
Gesetzgebers zur Änderung unter Berücksichtigung einer einschlägigen
Stellungnahme in der Literatur herausgearbeitet. Willkür liegt erst dann vor,
wenn die Rechtslage in krasser Weise verkannt wird (BVerfGE 87, 273 ; 89, 1 ).
Das ist nicht der Fall.
Die Revision sieht eine
willkürliche Auslegung von § 17 Abs. 2 GO durch das Berufungsgericht weiter
darin, dass es der Beklagten gestattet sei, den Schutz der Luft und des Klimas
"als natürlicher Grundlagen des Lebens" über den räumlichen
Geltungsbereich der Satzung hinaus zu verfolgen. Damit ergebe sich ein
Widerspruch zu den durch die Gemeindeordnung gezogenen kompetenziellen
Grenzen.
Der Einwand der Revision
überzeugt nicht. Die Auffassung des Oberverwaltungsgericht steht vielmehr im
Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des
Bundesverwaltungsgerichts zur bundesverfassungsrechtlichen Garantie der
gemeindlichen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Danach sichert die
Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden zwar einen
grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden
Aufgabenbereich sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der
Geschäfte in diesem Bereich zu (BVerfGE 26, 228 ; 56, 298 ; 59, 216 ; 79, 127 ;
91, 228 ; 110, 370 ). Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaften sind dabei
diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft
wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben (BVerfGE 8, 122 ; 50, 195 ;
52, 95 ), die also den Gemeindeeinwohnern gemeinsam sind, indem sie das
Zusammenleben und das Zusammenwohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde
betreffen (vgl. BVerwGE 79, 127 ). Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG schließt es aber nicht aus, dass
der Gesetzgeber den Gemeinden darüber hinausgehende Aufgaben zuweist. Eine mit Art. 28 Abs. 2 GG nicht mehr zu vereinbarende Ausdehnung
des kommunalen Kompetenzbereichs wäre allenfalls anzunehmen, wenn dies die
Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinde in erheblichem Maß
beeinträchtigen würde (vgl. auch Beschluss vom 11. März 1998 BVerwG 8 BN 6.97 Buchholz 415.1 Allg. KommR
Nr. 144 S. 29 zur Verletzung des Selbstverwaltungsrechts einer anderen
Gemeinde). Dies scheidet hier von vornherein aus. Abgesehen davon, dass der
Landesgesetzgeber die Gemeinde lediglich zu einer Regelung ermächtigt hat, kann
nicht zweifelhaft sein, dass die Versorgung der Gemeindeeinwohner mit Fernwärme
einen deutlichen örtlichen Bezug aufweist, auch wenn das Ziel der globale
Klimaschutz ist.
c) Das angefochtene Urteil ist
auch im Hinblick auf Art. 20 a GG revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Das
Oberverwaltungsgericht geht davon aus, dass der Landesgesetzgeber seinem aus
Art. 20 a GG folgenden Auftrag mit der Erweiterung des Tatbestands von § 17
Abs. 2 GO um den Zweck des Schutzes der natürlichen Grundlagen des Lebens
nachgekommen ist und die Gemeinden ermächtigt hat, im Bereich der Versorgung
der Gemeindeeinwohner durch öffentliche Einrichtungen partiell auch das Ziel
des Klimaschutzes mit zu verfolgen. Art. 20 a GG steht einer solchen Auslegung
und Anwendung des Landesrechts nicht entgegen.
Gemäß Art. 20 a GG schützt der
Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen
Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die
Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende
Gewalt und die Rechtsprechung. Die Verpflichtung zum Schutz der natürlichen
Grundlagen ist als Staatsziel ausgestaltet, das heißt die staatliche Gewalt ist
verfassungsrechtlich verpflichtet, das Gemeinschaftsgut "natürliche
Lebensgrundlagen" im Sinne eines Optimierungsgebots zu schützen. Der
Umweltschutz wird damit zu einer fundamentalen Staatsaufgabe. Art. 20 a GG wendet
sich in erster Linie an den Gesetzgeber, den die Verpflichtung trifft, den in
dieser Norm enthaltenen Gestaltungsauftrag umzusetzen. Art. 20 a GG bezieht
auch die Exekutive und die Rechtsprechung in den Schutzauftrag mit ein. Bei der
Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe und bei der Betätigung von Ermessen
ist das Schutzgebot des Art. 20 a GG Auslegungs- und
Abwägungshilfe (vgl. Urteil vom 6. November 1997 BVerwG 4
A 16.97 Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 250 S. 36 ;
Beschluss vom 13. April 1995 BVerwG 4 B 70.95 Buchholz
406.11 § 35 BauGB Nr. 309 S. 47 ).
d) Eine Beeinträchtigung der
Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG scheidet von vornherein aus, weil die Beklagte mit dem
Erlass der derzeit gültigen Satzung nicht in eine bestehende geschützte
Nutzungsmöglichkeit der Klägerin eingegriffen hat (Beschluss vom 12. Juli 1991
BVerwG 7 B 17.91 und 7 B 18.91 juris
Rn. 2, insoweit nicht abgedruckt in Buchholz 415.1 Allg. KommR
Nr. 113). Das Grundstück, auf dem sich das Bürogebäude befindet, unterlag
bereits vor dem Erwerb durch die Klägerin dem Anschluss- und Benutzungszwang.
2. Ohne Erfolg macht die Revision
geltend, das Oberverwaltungsgericht habe mit seiner Auslegung und Anwendung des
Landesrechts gegen den bundesrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
verstoßen. Der in diesem Zusammenhang gerügte Verfahrensmangel liegt nicht vor.
Die Auffassung, der Zweck der
Satzung die Verfolgung globaler Klimaschutzziele sei nicht statthaft, bezieht
sich darauf, ob § 17 Abs. 2 GO einen Anschluss- und
Benutzungszwang aus Gründen des überörtlichen Klimaschutzes als
Ermächtigungsgrundlage trägt, und damit auf die Auslegung irrevisiblen
Landesrechts.
Die Auslegung und Anwendung der
Vorschriften über den Anschluss- und Benutzungszwang tragen den
Grundrechtspositionen der Klägerin Rechnung und wahren den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit.
Art. 2
Abs. 1 GG schützt jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf,
welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt
(BVerfGE 80, 137 ). Die allgemeine Handlungsfreiheit der Klägerin ist hier
dadurch berührt, dass ihr von der Gemeinde verwehrt wurde, das Bürogebäude mit
einer Einzelbefeuerungsanlage mit Brennwerttechnik zu beheizen. Die allgemeine
Handlungsfreiheit steht unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung
(BVerfGE 80, 137 ). Darunter sind alle Rechtsnormen zu verstehen, die formell
und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen (BVerfGE 6, 32 f.; stRspr); hierzu gehören auch auf entsprechender gesetzgeberischer
Ermächtigung erlassene Satzungen.
Jede Einschränkung des
Grundrechts muss in materieller Hinsicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
wahren (BVerfGE 75, 108 ; 80, 137 ; 90, 145 ). Voraussetzung hierfür ist, dass
sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist, die
gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch
erforderlich sind und eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs
und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe ergibt, dass die Grenze der
Zumutbarkeit gewahrt ist (BVerfGE 68, 155 ; 71, 183 ; 72, 26 ; 77, 308 ; 81,
156 ). Diese Anforderungen sind erfüllt.
a) Die generelle Eignung einer
zentralen Wärmeversorgung, zur globalen Verminderung des Schadstoffausstoßes,
insbesondere klimaschädlicher CO2-Emissionen, beizutragen, wird von der
Revision nicht angezweifelt. In Zweifel gezogen werden die anthropogenen
Anteile am Gesamt Treibhauseffekt der Erde und deren Ursächlichkeit sowie die
Geeignetheit des Anschluss- und Benutzungszwangs, zum globalen Klimaschutz
einen positiven Beitrag zu leisten, weil das Oberverwaltungsgericht nur
aufgrund so genannter CO2-Gutschriften, mit denen die gleichzeitige
Stromerzeugung honoriert werde, zu den erhofften Auswirkungen komme. Das
Oberverwaltungsgericht hätte sich mit den Grundlagen der Stromversorgung
auseinander setzen müssen.
Das Oberverwaltungsgericht hat
hinsichtlich der Geeignetheit des Anschluss- und Benutzungszwangs, das
angestrebte Ziel der Klimaverbesserung zu erreichen, da¬rauf hingewiesen, dass
angesichts der drohenden Schäden für die soziale und natürliche Umwelt auch die
kommunale Umweltpolitik in der Verantwortung steht, eine langfristige
Stabilisierung der Treibhausgasproduktion in der Atmosphäre herbeizuführen.
Dies geschehe in Übereinstimmung mit dem Klimaschutzprogramm der
Bundesregierung, mit nationalen, internationalen und supranationalen
Übereinkommen, Richtlinien und Gesetzen (so z.B. Gesetz für die Erhaltung, die
Modernisierung und den Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung vom 19. März 2002 EU
Beschluss zum Burden-Sharing im Rahmen der
internationalen Verpflichtung des Protokolls von Kyoto; Richtlinie 2003/87/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System
für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft ;
Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel
mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft vom 8. Juli 2004 ).
Hinsichtlich der Verbrennung von Erdöl und Erdgas sei belegt, dass
klimaschädliche CO2-Emissionen freigesetzt würden und sich die Zusammensetzung
der Atmosphäre und damit einhergehend das Klima verändere. Langjährige
Messungen belegten, dass die CO2-Konzentration der Luft und bodennahe
Temperaturen jährlich anstiegen und Umweltkatastrophen zunähmen. Für eine
Reduzierung des CO2-Ausstoßes komme der dezentralen Kraft-Wärme-Kopplung eine
wichtige Rolle zu, weil hier der Brennstoff effizient verwertet werde. Die im
Brennstoff enthaltene Energie werde in Strom und Wärme umgewandelt. Die
Verbrennungstechnik mit Kraft-Wärme-Kopplung werde generell als vorteilhafteste
Form bezüglich des Primärenergieeinsatzes zur Verminderung globaler
CO2-Emissionen angesehen.
Das Oberverwaltungsgericht hat
sich bei der Beurteilung der Geeignetheit des Anschluss- und Benutzungszwangs
zum Klimaschutz erkennbar auf den nationalen und internationalen politischen
Entscheidungsstand und die erfolgte Umsetzung dieses Prozesses in der
Gesetzgebung, in Richtlinien und in internationalen Abkommen sowie den
wissenschaftlichen Erkenntnisstand bezogen und damit eine ausreichende
Grundlage für die Geeignetheit der Maßnahme herangezogen. Es hat
berücksichtigt, dass ein positiver Effekt zur Erreichung des Ziels
"Klimaschutz" vorliegend nur über eine CO2 Emissionsgutschrift zu
erreichen ist, weil der Strom, der innerhalb des Blockheizkraftwerks
gleichzeitig mit Wärme produziert wird, an anderer Stelle eingespart wird.
Diese Tatsache führt nicht zwangsläufig zu dem Schluss, die Maßnahme sei
ungeeignet. Insbesondere geht der Einwand der Revision fehl, das Oberverwal¬tungsgericht hätte sich mit den Grundlagen der
Stromversorgung auseinander setzen müssen. Das Berufungsgericht hat in diesem
Zusammenhang darauf verwiesen, dass die Auswirkungen der lokalen Stromerzeugung
in Blockheizkraftwerken keine besonderen Entscheidungen überregionaler
Stromerzeuger erforderten, sondern dass sich durch die Einspeisung in die
Versorgungsnetze eine Reduzierung der Erzeugung an anderer Stelle ergebe,
mithin eine Reaktion erfolge. Der Hinweis der Revision, dass die durch den
erhöhten Brennstoffbedarf für die Fernwärmeversorgung verbundenen örtlichen
Nachteile nur durch die bessere Verteilung über einen wesentlich höheren
Schornstein weitgehend ausgeglichen werden könnten, steht mit der grundsätzlichen
Geeignetheit der Maßnahme im Hinblick auf die CO2-Emissio¬nen in keinem
Zusammenhang.
Der gerügte Verfahrensfehler
liegt nicht vor. Das Oberverwaltungsgericht musste den gestellten
Beweisanträgen nicht nachgehen, weil es allein der politischen Entscheidung des
Gesetzgebers obliegt, ob er Vorsorgemaßnahmen ergreifen will. Im Bereich der
Umweltvorsorge kommt dem Gesetzgeber, der den kommunalen Satzungsgeber zur
Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs aus Gründen des Klimaschutzes
ermächtigt hat, eine Einschätzungsprärogative zu, wie dem Umweltschutz Rechnung
zu tragen ist. Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich demgemäß darauf, ob die
Schutzvorkehrungen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Ziel
zu erreichen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Februar 2002 1 BvR 1676/01 NJW
2002, 1638 f.). Dem Vorsorgecharakter entspricht es, dass der Gesetzgeber nicht
erst dann tätig werden darf, wenn sich eine wissenschaftlich völlig
unangefochtene, einheitliche Auffassung gebildet hat (Urteil vom 17. Februar
1984 BVerwG 7 C 8.82 BVerwGE 69, 37 = Buchholz 406.25
§ 5 BImSchG Nr. 10); insofern kann eine abweichende
Meinungsrichtung, auf die der Beweisantrag zielt, das Vorgehen des Gesetzgebers
nicht in Frage stellen. Ausreichend ist vielmehr, dass hinreichende Gründe für
die Annahme bestehen, CO2-Emissionen seien möglicherweise (mit-)ursächlich für
den Treibhauseffekt. Angesichts der vom Oberverwaltungsgericht genannten
zahlreichen nationalen und internationalen Dokumenten, die eine mögliche Ursächlichkeit
nahe legen, bestehen keine Zweifel, dass solche Anhaltspunkte gegeben sind.
Ebenso wenig kann mit Blick auf das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz des
Bundesgesetzgebers angenommen werden, dass die Kraft-Wärme-Kopplung ein völlig
unzulängliches Mittel ist, zur Minderung der Kohlendioxid-Emissionen
beizutragen.
b) Die Revision übersieht bei
ihrem Einwand, der Anschluss und Benutzungszwang sei nicht erforderlich, weil
die Gemeinde ein Verwendungsverbot für bestimmte luftverunreinigende Stoffe auf
der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB hätte verhängen können, dass es sich
hierbei nicht um ein gleichwirksames Mittel handelt, das weniger
grundrechtsbeeinträchtigend ist. Verwendungsverbote gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB können nur aus städtebaulichen
Gründen in einem Bebauungsplan im Hinblick auf begrenzte örtliche Gegebenheiten
festgesetzt werden. Der Anschluss- und Benutzungszwang dient dagegen dem
vorsorgenden Klimaschutz; ihm kommt eine globale Dimension zu.
c) Aus den Feststellungen des
Oberverwaltungsgerichts wird nicht ersichtlich, dass die Grenze der
Zumutbarkeit für die Klägerin überschritten ist. Die Zumutbarkeit ist nicht
mehr gewahrt, wenn der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit übermäßig
belastet und in keinem vernünftigen Verhältnis zum gegebenen Anlass und dem mit
ihm verfolgten Zweck steht. Die Revision weist in diesem Zusammenhang auf die
höheren Kosten hin, die der Klägerin bei der Beibehaltung des Anschluss- und
Benutzungszwangs entstünden. Das Oberverwaltungsgericht hat demgegenüber einen
möglichst hohen Anschluss- und Versorgungsgrad als Voraussetzung für die
effektive Wirkungsweise angesehen. Ferner hat es unwidersprochen festgestellt,
dass das Leitungsnetz auf dem Grundstück der Klägerin verändert werden könnte,
um Wärmeverlusten entgegen zu wirken und so die derzeit hohen Betriebskosten zu
mindern. Dem ist revisionsrechtlich nichts entgegen zu setzen.
3. Das Berufungsgericht hat mit
seiner Entscheidung auch nicht gegen europarechtliche Vorschriften zum Waren-
und Dienstleistungsverkehr und zum Wettbewerb verstoßen. Eine Vorlage an den
Europäischen Gerichtshof gemäß § 234 des Vertrages zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft EG zur Vorabentscheidung ist nicht erforderlich. Die
richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts ist im Hinblick auf die
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu den angesprochenen Rechtsfragen
offenkundig.
a) Eine Beeinträchtigung der
Dienstleistungsverkehrsfreiheit (Art. 49 ff. EG) scheidet mangels
Auslandsbezugs aus. Die theoretische Möglichkeit einer Verdrängung
ausländischer Konkurrenten genügt hierfür nicht; sie muss im konkreten Fall
praktisch werden (EuGH, Urteil vom 23. April 1991 Rs.C-41/90, Höfner und Elser Slg. 1991, I
2010 ). Alle Beteiligten sind Inländer. Die Klägerin will die Dienstleistung
"Wärmeversorgung" auch nicht durch einen Dritten erbringen lassen,
sondern selbst übernehmen.
b) Unabhängig davon, ob sich der
Anschluss- und Benutzungszwang qualitativ als eine Beeinträchtigung der
Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. EG) darstellt, wäre ein Eingriff der
vorliegenden Art mit geringer Wirkung auf das Gemeinschaftsrecht aus den
gewichtigen Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt (vgl. EuGH, Urteil vom
13. März 2001 Rs.C-379/98, PreussenElektra Slg. 2001, I 02099 DVBl 2001, 633 ). Im Übrigen hat die Europäische Kommission
einen Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit durch den gemeindlichen
Anschluss- und Benutzungszwang an die öffentliche Fernwärmeversorgung verneint,
weil er nur punktuell und nicht flächendeckend wirke (vgl. v. Borries, Die Auswirkungen der Grundfreiheiten auf den
kommunalen Bereich, in: Hennecke , Kommunen und Europa Herausforderungen und
Chancen, Schriften zum deutschen und europäischen Kommunalrecht, Band 11,
Stuttgart 1999, S. 54).
c) Die Fernwärmeversorgung der
Beklagten verstößt auch nicht gegen die Regelungen der Wettbewerbsverfassung
(Art. 81 ff. EG).
Das europäische Wettbewerbsrecht
erfasst nur solche Verhaltensweisen, die geeignet erscheinen, den Handel
zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und die der Abschottung
nationaler Märkte oder der Beeinträchtigung von Wettbewerbsstrukturen im
gemeinsamen Markt dienen und damit gegenüber ausländischen Konkurrenten
diskriminierend wirken. Verhaltensweisen mit Auswirkungen allein innerhalb
eines Mitgliedstaates fallen nicht in den Geltungsbereich der Normen (EuGH,
Urteil vom 31. Mai 1979 Rs.22/78, Hugin Kassaregister
AB Slg. 1979, I 1869 Rn. 17; Schwarze EU-Kommentar, 2000, Art. 82 Rn. 1 f.).
Der von der Beklagten angeordnete Anschluss- und Benutzungszwang wirkt sich auf
den zwischenstaatlichen Handel mit Fernwärme nicht aus. Fernwärme ist technisch
bedingt über weitere Entfernungen nicht handelbar. Aufgrund des nur beschränkt
wirkenden räumlichen Einzugsbereichs der Satzung kann der zwischenstaatliche
Handel auch im Sinne einer Abschottung nicht beeinträchtigt werden. Was den
Einsatz fossiler Brennstoffe anbelangt, wirkt der Zwang zwar als ein regionales
Verwendungsverbot für alle im Blockheizkraftwerk nicht verwandten Brennstoffe,
er verhindert jedoch nicht jeglichen Absatz an fossilen Energieträgern. Von
einer diskriminierende Wirkung gegenüber ausländischen Konkurrenten kann keine
Rede sein.
Unabhängig davon ist nach der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Wettbewerbsbeschränkung
aufgrund von Art. 86 Abs. 2 EG zulässig, "wenn sie
erforderlich ist, um dem Unternehmen die Wahrung seiner im allgemeinen
Interesse liegenden Aufgaben zu ermöglichen" (EuGH, Urteil vom 27. April
1994 Rs.C 393/92, Gemeente Almelo Slg. 1994, 1477 Rn. 51). Im allgemeinen wirtschaftlichen
Interesse im Sinne des EG-Rechts liegt auch die Wärmeversorgung aus Gründen des
Umweltschutzes (EuGH, Urteil vom 13. März 2001 Rs.C
379/98, Preussen¬Elektra a.a.O. Rn. 72 f.), sodass eine unterstellte
Beeinträchtigung der Vorschriften des freien Wettbewerbs gerechtfertigt ist.
Gegen die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Anschluss- und
Benutzungszwang erforderlich ist, um dem Versorgungsunternehmen die Erfüllung
seiner Aufgabe zu ermöglichen, hat die Revision keine Verfahrensrügen erhoben.
4. Schließlich kann der Einwand
der Revision, die Ablehnung der hilfsweise begehrten Befreiung sei
unverhältnismäßig, ihr nicht zum Erfolg verhelfen.
Das von der Klägerin vorgetragene
Argument, als besondere Härte sei zu berücksichtigen, dass sie seit 1996
aufgrund unwirksamer Satzungen gehindert werde, auf eine Einzelbefeuerung
umzustellen, ist aus revisionsrechtlicher Sicht nicht geeignet, eine Befreiung
wegen einer unverhältnismäßigen, weil unzumutbaren, Belastung zu erteilen.
Das Oberverwaltungsgericht hat im
Übrigen festgestellt, dass es vorliegend schon an der Atypik fehle, die im
Hinblick auf das Erfordernis der "besonderen Gründe" tatbestandliche
Voraussetzung für eine Befreiung sei. Die von der Klägerin vorgetragene
"Besonderheit" auf dem Grundstück, dass im Sommer ein langes
Leitungsnetz unter Wärme gehalten werden müsse, obwohl nur einige Büroräume zu
beheizen seien, begründet keinen Befreiungsanspruch. Bei der Frage nach der
Zumutbarkeit falle ins Gewicht, dass das Leitungsnetz auf dem Grundstück
verändert und eine Trennung der Versorgungseinheiten vorgenommen werden könne.
Dem hat die Klägerin nichts entgegengesetzt.