Rechtliche Aspekte der Dachbegrünung

 

 

Unter welchen Voraussetzungen dürfen Dächer begrünt werden?

 

Grundsätzlich ist zu sagen, dass die Begrünung von Dächern in der Regel zulässig ist, ohne dass hierfür besondere Gestattungen oder Genehmigungen zu erteilen sind. Die Bauvorschriften der Länder enthalten keine Regelungen, welche die Begrünung von Dächern regeln, unter Genehmigungsvorbehalt stellen oder besondere Anforderungen formulieren.

 

Grundvoraussetzung für die Anlage begrünter Dächer ist, dass die allgemeinen Anforderungen im Einzelfall erfüllt werden, die jedes Dach erfüllen muss: Das Dach muss dicht sein und den Schutz des darunter befindlichen Gebäudes vor Witterungseinflüssen sicherstellen. Die statischen Anforderungen, die auch jede andere Dachkonstruktion erfüllen muss, sind bei der Anlage von Gründächern nachzuweisen. Die ordnungsgemäße Wasserabführung muss gewährleistet sein. Es muss sichergestellt sein, dass keine Schädigungen Dritter durch die gewählte Ausführungsart des Daches eintreten können.

 

 

Unter welchen Voraussetzungen müssen Dächer begrünt werden?

 

Die Begrünung von Dächern kann rechtlich vorgeschrieben sein. So finden sich Regelungen in örtlichen Bebauungsplänen, in Bausatzungen oder in Gestaltungssatzungen der Gemeinden. Diese von den Kommunen jeweils zu schaffenden Regelungen finden ihre Ermächtigungsgrundlage in den Landesbaugesetzen, z.B. in § 87 Abs. 1 Nr. 5 der Hessischen Bauordnung (HBO), der auszugsweise wie folgt lautet:

„Die Gemeinden können durch Satzung besondere Vorschriften erlassen über ... die Begrünung von baulichen Anlagen nach Art, Ort und Umfang ...“

oder in § 74 Abs. 1 Nr. 1 der Landesbauordnung für Baden-Württemberg (LBO), der auszugsweise wie folgt lautet:

„Zur Durchführung baugestalterischer Absichten ... können die Gemeinden im Rahmen dieses Gesetzes in bestimmten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebiets durch Satzung örtliche Bauvorschriften erlassen über ... Anforderungen an die äußere Gestaltung baulicher Anlagen ...“

 

Es ist also festzustellen, dass sich Vorschriften über die Begrünung von Bauwerken nicht als ausformulierte Regeln im Baurecht des Bundes oder der Länder finden, sondern jeweils im kommunalen Baurecht, für das die Städte und Gemeinden verantwortlich sind.

 

Wann dürfen Dächer nicht begrünt werden?

 

Selten gibt es rechtliche Regelungen, welche die Anlage von begrünten Dächern verbieten. So können z.B. örtliche Gestaltungssatzungen (s.o.) eine bestimmte Art der Dachbedeckung vorschreiben, zumeist aus Gründen des Denkmalschutzes oder zur Erzielung eines bestimmten Ortsbildes.

 

Ein indirektes Verbot von Gründächern kann sich aus bauleitplanerischen Regelungen in Bebauungsplänen oder Bau- bzw. Gestaltungssatzungen ergeben, die z.B. bestimmte Dachneigungen vorschreiben, die aus technischen Gründen keine Begrünung des Daches zulassen.

Verboten ist die Dachbegrünung auch, wenn die technischen und fachlichen Gegebenheiten des Einzelfalles keine ordnungsgemäße, den Regeln der Technik entsprechende Anlage eines begrünten Daches zulassen, z.B. wenn der Dachunterbau nicht ausreichend tragfähig ist

 

Bei der Anlegung und Pflege von Dachbegrünungen sind ohne Frage auch die geltenden Unfallverhütungsvorschriften zu beachten, dargestellt im Merkblatt GBG 9 der Gartenbau-Berufsgenossenschaft (siehe hierzu auch den Artikel in DACH+GRÜN 2/95, S. 13). 

 

 

 

Entsiegelung durch Dachbegrünung: Naturschutzrecht und Baurecht

 

Auszug aus § 2 des Bundesnaturschutzgesetzes:

 

Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege

 

(1)  Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege sind insbesondere nach Maßgabe folgender Grundsätze zu verwirklichen, soweit es im Einzelfall zur Verwirklichung erforderlich, möglich und unter Abwägung aller Anforderungen nach § 1 Abs. 2 angemessen ist:

 

1.  Die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts ist zu erhalten und zu verbessern; Beeinträchtigungen sind zu unterlassen oder auszugleichen.

 

2.  Unbebaute Bereiche sind als Voraussetzung für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, die Nutzung der Naturgüter und für die Erholung in Natur und Landschaft insgesamt und auch im einzelnen in für ihre Funktionsfähigkeit genügender Größe zu erhalten. In besiedelten Bereichen sind Teile von Natur und Landschaft, auch begrünte Flächen und deren Bestände, in besonderem Maße zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln.

 

3.  ...  -  13.  ...

Jeder Eingriff in Natur und Landschaft bedarf der Genehmigung und eines Ausgleiches. Der Ausgleich soll dazu dienen, die Inanspruchnahme von Natur und Landschaft an einer Stelle — z.B. durch die Bebauung und Versiegelung von Grundstücken — an anderer Stelle wieder auszugleichen. Inzwischen dürfte bundeseinheitlich die Auffassung vertreten werden, dass die Anlage begrünter Dächer eine Form der Entsiegelung darstellt, die naturschutzrechtlich anerkannt ist. So durfte die naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe u.a. auch für die Anlage von Dachbegrünungen im besiedelten Bereich verwendet werden. Im Neubaubereich wiegt der Eingriff weniger schwer, wenn von Anfang an begrünte Dächer geplant werden.

 

Das zum 1.1.1998 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuches und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 — BauROG) vom 18.8.1997 (BGBl. I S 2081) hat u.a. Änderungen des Baugesetzbuches (BauGB) und des Bundesnaturschutzgesetzes gebracht. Die Berücksichtigung umweltschützender Belange in der bauleitplanerischen Abwägung wurde in der eigenen, neuen Regelung des § 1a BauGB zusammen gefaßt, was deren Bedeutung unterstreicht.

 

Die wesentlichen, auf die Dachbegrünung anwendbaren Neuregelungen sind auszugsweise folgende:

 

„Mit Grund uns Boden soll sparsam und schonend umgegangen werden, dabei sind Bodenversiegelungen auf das notwendige Maß zu begrenzen.“ (§ 1a Abs. 1 BauGB)

 

„Der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft erfolgt durch geeignete Darstellungen nach § 5 als Flächen zum Ausgleich und Festsetzungen nach § 9 als Flächen und Maßnahmen zum Ausgleich. ...“ (§ 1a Abs. 3 BauGB)

 

„Im Bebauungsplan können aus städtebaulichen Gründen festgesetzt werden: ... 14. Die Flächen für die Abfall und Abwasserbeseitigung, einschließlich der Rückhaltung und Versickerung von Niederschlagswasser, ... 25. ... für Teile baulicher Anlagen ... a) das Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen, b) Bindungen für Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen ...“ (§ 9 Abs. 1 BauGB)

 

„Festgesetzte Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1a Abs. 3 sind vom Vorhabenträger durchzuführen.“ (§ 135a Abs. 1 BauGB)

 

„Soweit die Gemeinde Maßnahmen zum Ausgleich nach § 135a Abs. 2 durchführt, sind die Kosten auf die zugeordneten Grundstücke zu verteilen. Verteilungsmaßstäbe sind ... 3. die zu erwartende Versiegelung ...“ (§ 135b BauGB)

 

 

 

Entwässerung durch Dachbegrünung: Wasserrecht
 
Begrünte Dächer dienen der Entwässerung von Grundstücken. Sie bewirken in hohem Maße die Vermeidung von Abwasser, das sonst von den Abwasserbeseitigungspflichtigen (das sind i.d.R. die Städte und Gemeinden bzw. die von diesen zum Zwecke der Abwasserbeseitigung gebildeten Verbände) mit hohem finanziellen Aufwand beseitigt werden müßte.

 

Abwasser im Sinne des Wasserrechts wie auch des Abgabenrechts ist sowohl das Schmutzwasser (das durch Gebrauch in seinen Eigenschaften veränderte Wasser) als auch das Niederschlagswasser (das von bebauten und befestigten Flächen abfließende und gesammelte Wasser). Beide Arten von Abwasser unterliegen der kommunalen Abwasserbeseitigungspflicht, aber auch der Überlassungspflicht desjenigen, bei dem das Abwasser anfällt. In den Abwassersatzungen der Kommunen ist insoweit der Anschluß- und Benutzungszwang geregelt.

 

 

 

§ 33 Abs. 2 Nr. 3 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) bestimmt:

 

Erlaubnisfreie Benutzungen

 

(2) Die Länder können allgemein oder für einzelne Gebiete bestimmen, dass

...

3. für das Einleiten von Niederschlagswasser in das Grundwasser zum Zwecke seiner schadlosen Versickerung eine Erlaubnis nicht erforderlich ist.

Vom kommunalrechtlich geregelten Anschluß- und Benutzungszwang sind allerdings Ausnahmen möglich. Solche Ausnahmen sind i.d.R. dann zu gewähren, wenn kein vernünftiger Grund vorliegt, den Zwang auszuüben. Niederschlagswasser von bebauten Flächen, insbesondere von Dachflächen, kann verwertet, versickert und nach den meisten Landeswassergesetzen im Rahmen des Gemeingebrauchs direkt einem Gewässer zugeführt werden. Es muss nicht unbedingt — wie z.B. Schmutzwasser, aus gesundheitlichen Gründen — in einer zentralen Abwasserbehandlungsanlage gereinigt werden. Das heißt, es besteht keinerlei gewichtiger Grund, die kommunalen Möglichkeiten zur Durchsetzung eines Anschluß- und Benutzungszwanges in Bezug auf das Niederschlagswasser auszureizen.

 

 

 

Abgabenrechtliche Aspekte bei der Vermeidung des Anfalls von Niederschlagswasser

 

Wenn Niederschlagswasser durch die Anlage eines Gründaches nicht mehr als Abwasser der öffentlichen Abwasseranlage zugeleitet wird, — das begrünte Dach hält erhebliche Mengen des darauf fallenden Regenwassers zurück — hat dies eine entsprechend geringere Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung zur Abwasserbeseitigung zur Folge. Für die nach Art und Maß der Inanspruchnahme zu bemessenden Benutzungsgebühren für die öffentliche Grundstücksentwässerung (Äquivalenzprinzip) ist grundsätzlich die Berücksichtigung derartiger Mindereinleitungen zu fordern. Dieser Forderung kann nicht entgegengehalten werden, daß die Wassermengen, die von den Dächern den Kanalisationen zugeführt werden, gering seien und keine spürbaren Kosten bei der Unterhaltung der Kanalisation verursachen. Immerhin verursacht die Ableitung des Niederschlagswassers in öffentlichen Mischwasserkanalisationen etwa die Hälfte des gesamten Aufwandes für die Abwasserbeseitigung. Dies ist nicht schwer zu verstehen wenn man sich vergegenwärtigt, daß das öffentliche Kanalnetz nicht nach dem Schmutzwasseranfall, sondern nach dem Regenwasseranfall berechnet wird, denn nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik muß die öffentliche Kanalisation geeignet sein, den Einjahresregen ordnungsgemäß abzuleiten, also die Regenmenge, die statistisch betrachtet maximal einmal im Jahr fällt. Wenn dieser Regen niedergeht, sind alle Kanäle, bildlich gesehen, bis zum obersten Rande gefüllt.

 

Durch die Zurückhaltung von Regenwasser auf dem Grundstück wird die öffentliche Abwasseranlage weniger in Anspruch genommen. Zwar verringern sich dadurch nicht die Kosten, die für die Unterhaltung und insbesondere für die Abschreibung bestehender Kanalnetze aufzubringen sind und die über die Gebührenerhebung auf die Nutzer der Anlage verteilt werden. Bei der Abwasserbehandlung jedoch sind spürbare Vorteile durch die geringere Regenwassermenge zu verzeichnen, denn „sauberes“ Wasser stört bei der biologischen Klärung des Abwassers, weil die Bakterien, die im Klärwerk die Reinigungsarbeit vollbringen, auf die Zuführung von „Nahrung“ angewiesen sind. Es liegt daher im Interesse der Kläranlagenbetreiber, nur Abwasser der Anlage zugeleitet zu bekommen, das genug „Futter“ für die Bakterien beinhaltet.

 

Es stellt sich deshalb die Frage, wie die Abwasserbeseitigungspflichtigen die Regenrückhaltung auf den Grundstücken, die bebaut und an die Kanalisation angeschlossen sind, unterstützen können.

 

Eine dieser Möglichkeiten bietet — neben der finanziellen Förderung von Rückhaltemaßnahmen wie Dachbegrünung, Regenwassernutzung und Regenwasserversickerung — das kom­munale Abgabenrecht, und zwar unter Berücksichtigung der gebührenrechtlichen Grundsätze: Die Aufspaltung der Abwassergebühr in eine Schmutzwassergebühr für die Einleitung von Schmutzwasser und in eine Niederschlagswassergebühr für die Einleitung von Niederschlagswasser.

 

 

Die gebührenrechtlichen Grundsätze:

 

Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs.1 GG bedeutet für den Gesetz- bzw. Satzungsgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln.[1]

 

Dies gilt allerdings „nicht unter allen Umständen“, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, daß ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint.[2]

 

Dabei wird dem Gesetz- bzw. Satzungsgeber in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zugestanden.[3]

 

Ob der Satzungsgeber im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist angesichts dessen vom Gericht nicht zu prüfen.[4]

 

Dies gilt auch für die das Abgabenrecht beherrschende Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG als Grundsatz der Abgabengerechtigkeit.[5]

 

Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein,[6] solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht[7] und die Zahl der „Ausnahmen“ gering ist.[8]

 

Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche oder satzungsrechtliche Differenzierung wesentlich gleicher oder die gesetzliche oder satzungsrechtliche Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die Verwaltungsvereinfachung fehlt.[9]

 

Der sog. Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem Abgabengesetzgeber die verallgemeinernde und pauschalierende Anknüpfung an die Regelfälle eines Sachbereichs nur so lange, als die Zahl der dem „Typ“ widersprechenden „Ausnahmen“ geringfügig sind; nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt die Grenze hierfür bei 10%[10] bzw. bei 12% der betroffenen Fälle[11] oder bei 20% der betroffenen Fälle mit der Folge einer 10%igen Gebührenmehrbelastung.[12]

 


 



[1]BVerfG, Urteil vom 17.12.1953 - 1 BvR 147/52 - BVerfGE 3, 58 [135]

[2]BVerfG, Beschluß vom 22.01.1959 - BvR 154/55 - BVerfGE 9, 124 [129 f.]

[3]BVerfG, Beschluß vom 01.07.1964 - 1 BvR 375/62 - BVerfGE 18, 121 [124]

[4]BVerwG, Urteil vom 16.09.1991 - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45 S. 11 [13 f.];  Beschluß vom 25.03.1985 - BVerwG 8 B 11.84 - Buchholz, a.a.O. Nr. 53 S. 37 [39]

[5]BVerfG, Urteil vom 22.05.1963 - 1 BvR 78/56 - BVerfGE 16, 147 [185], Beschluß vom 17.01.1957 - 1 BvL 4/54 - BVerwGE 6, 55 [70]

[6]BVerfG, Beschluß vom 19.04.1977 - 1 BvL 17/75 - BVerfGE   44, 283 [288], Beschluß vom 28.01.1970 - 1 BvL 4/67 - BVerfGE 27, 375 [387]; BVerwG, Urteil vom 16.09.1981  - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45 S. 14

[7]BVerfG, Urteil vom 20.12.1966 - 1 BvR 320/57, 70/63 - BVerfGE 21, 12 [27 f.], Beschluß vom 26.04.1978 - 1 BvL 29/76 - BVerfGE 48, 227 [239]

[8]BVerwG, Urteile vom 16.09.1981, - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45, S. 14 und vom 01.08.1986 - BVerwG 8 C 112.84 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 59 S. 50 [54], Beschluß vom 19.09.1983 - BVerwG 8 N 1.83 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 22 S. 15

[9]BVerwG, Urteil vom 25.08.1982 - BVerwG 8 C 54.81 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 20 S. 2 [4]; BVerfG, Beschluß vom 14.04.1964 - 2 BvR 69/62 - BVerfGE 17, 319 [330]

[10]BVerwG, Urteil vom 01.08.1986 - BVerwG 8 C 112.84 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 59 S. 50 [54]

[11]BVerwG, Beschluß vom 25.03.1985 - BVerwG 8 B 11.84 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 53, S. 37 [39]

[12][12]BVerwG, Urteil vom 16.09.1981 - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45, S. 11 [14}

 

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