Möglichkeiten und Grenzen der Quersubventionierung der Biotonne

Wolfgang Fabry, Ltd. Verwaltungsdirektor beim Hessischen Städte- und Gemeindebund, Mühlheim am Main

Einleitung:

Kompostierbare Abfälle erfüllten nach altem Abfallrecht dann nicht den Abfallbegriff, wenn ihr Besitzer diese nicht der öffentlichen Abfallentsorgung überließ, sondern sie selbst kompostierte. Sie waren in diesem Fall ein Rohstoff zur Herstellung eines Kompostes. Nach dem neuen Abfallrecht sind kompostierbare Abfälle, die kompostiert werden, Abfälle zur Verwertung (§ 3 Abs. 1 Satz 2, 1. Hs. KrW-/AbfG: "Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden;") und sie unterliegen nicht der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorger, wenn ihr Besitzer sie selbst verwertet, d.h., selbst kompostiert (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG: "Abweichend von § 5 Abs. 2 und § 11 Abs. 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen".)

Dies bedeutet, dass die Besitzer kompostierbarer Abfälle sowohl nach altem wie auch nach neuem Abfallrecht rechtlich in der Lage waren, diese selbst zu kompostieren und sie konnten und können deshalb nicht gezwungen werden, sie der öffentlichen Abfallentsorgung zu überlassen. So hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen seiner Entscheidung vom 10.08.1998 -Az: 22 A 5429/96- (in NVwZ 1999 S. 91) folgende Leitsätze vorangestellt:

"1. Aus Bundesrecht folgt unmittelbar, dass derjenige, der in der Lage und willens ist, sämtliche häuslichen Bioabfälle, die auf seinem Grundstück anfallen, ordnungsgemäß und schadlos zu kompostieren, einem kommunalen Anschluss- und Benutzungszwang für eine Biotonne nicht unterworfen werden darf.

2. Nichts anders gilt im Ergebnis für Selbstkompostierer, die lediglich die so genannten problematischen Bioabfälle nicht verwerten können oder wollen."

Der auf der Grundlage des § 19 Abs. 2 Satz 1 HGO ("Sie kann bei öffentlichem Bedürfnis durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebiets den Anschluss an Wasserleitung, Kanalisation, Straßenreinigung, Fernheizung und ähnliche der Volksgesundheit dienende Einrichtungen (Anschlusszwang) und die Benutzung dieser Einrichtungen und der Schlachthöfe (Benutzungszwang) vorschreiben.") in der kommunalen Abfallsatzung regelbare Anschluss- und Benutzungszwang wird also sinnvollerweise die kompostierbaren Abfälle ausnehmen müssen, die ihr Besitzer selbst verwertet. Insoweit sei allerdings auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 21.07.1998, -Az: 10 S 2614/97- (in NVwZ 1998 S. 1200) hingewiesen, der folgender Leitsatz vorangestellt ist:

"Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen werden von der Pflicht zur Überlassung ihrer Bioabfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 13 Abs 1 S 1 KrW-/AbfG nicht frei, wenn sie diese - abgesehen von den Fällen des § 13 Abs 3 KrW-/AbfG - nicht selbst verwerten, sondern Dritten zur Verwertung überlassen (hier: Überlassung von zusammen mit Pferdemist verrotteten Bioabfällen an einen Landwirt zur Ausbringung auf dessen Böden)."

Gebührenrechtliche Konsequenzen

Am Anfang der Einführung der getrennten Einsammlung kompostierbarer Abfälle durch die einsammlungspflichtigen Körperschaften wurde vielerorts gebührenrechtlich keine Unterscheidung zwischen Abfallbesitzern gemacht, die kompostierbare Abfälle der öffentlichen Einsammlung überließen und den Abfallbesitzern, welche die kompostierbaren Abfälle selbst kompostierten, also die öffentliche Leistung der Einsammlung kompostierbarer Abfälle nicht in Anspruch nahmen. Im Rahmen der Erhebung einer einheitlichen Abfallgebühr (Einheitsgebühr) sind beide Gruppen gleich behandelt worden. Dies wurde damit begründet, dass nur so sichergestellt werden kann,

· dass möglichst viele Grundstückseigentümer ihr Grundstück auch an die Bioabfalleinsammlung anschließen und nicht kompostierbare Abfälle, die im Rahmen der Eigenkompostierung problematisch sind, der Restmülltonne zuführen,

· dass durch einen möglichst hohen Anschlussgrad an die Biomülleinsammlung die Gebühren in erträglicher Höhe gehalten werden können.

Für diese im Interesse der Entsorgungssicherheit liegenden Gesichtspunkte gab es durchaus gute Gründe (vgl. Fabry, "Abfallgebühren bei Einführung der Bioabfallkompostierung" in HSGZ 1992 S. 151). Allerdings sind diese schon bald kritisch angemerkt und von der Rechtsprechung problematisiert worden, wobei letztere den Schwerpunkt ihrer Argumentation in den gebührenrechtlichen Grundsätzen (z.B. im Äquivalenzprinzip) suchte und abfallpolitische Gesichtspunkte außer Acht ließ, was rechtlich nicht beanstandet werden kann.

Die Entwicklung der einschlägigen Rechtsprechung:

Seiner Entscheidung vom 29.03.1995 -Az. 4 N 93.2548 (in NVwZ-RR 1995 S. 603) hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof noch folgende Leitsätze vorangestellt:

"1. Die pauschale Erhebung von Abfallgebühren ist nicht rechtswidrig, weil es ausreicht, dass mit der Gebührenerhebung dem Durchschnittsfall nach den Gesetzen der Wahrscheinlichkeit Rechnung getragen wird. Dem Satzungsgeber steht bei der Auswahl des Wahrscheinlichkeitsmaßstabes ein weiter Ermessensspielraum zu. Grundstückseigentümer mit nachgewiesener und genehmigter Eigenkompostierung durch die Nichtgewährung einer Gebührenermäßigung in der Gebührensatzung in einem Ausmaß von 23,1% zu Kosten heranzuziehen, an deren Verursachung sie nachgewiesenermaßen im wesentlichen nicht beteiligt sind, kann noch nicht als grob unbillig angesehen werden.

2. Es steht im satzungsgeberischen, gerichtlich nicht nachzuprüfenden Ermessen, bei der Festlegung des Gebührenmaßstabs neben dem Gedanken der Leistungsproportionalität auch "sonstige Merkmale" im Sinn von KAG BY Art 8 Abs 4 Halbs. 2, das heißt zusätzliche Erwägungen, zu berücksichtigen, wenn öffentliche Belange das rechtfertigen.

3. Die Nichtgewährung einer Gebührenermäßigung bei Eigenkompostierung verstößt nicht gegen das in Abf/AltLastG BY Art 1 Abs 1 Nr. 1 festgelegte Ziel der Abfallvermeidung."

Auch das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen kam in seiner Entscheidung vom 19.11.1996 -Az. 1 N 2/95- (in NVwZ-RR 1997 S. 657) zu einem ähnlichen Ergebnis, das sich im vierten Leitsatz wie folgt darstellt:

"4. Die Abfallgebühren dürfen so ausgestaltet werden, dass sie die Abfallvermeidung und Abfallverwertung fördern. Deshalb ist es zulässig, bestimmte Sammel- und Verwertungsdienste, die aus Gründen einer effektiven Trennung des Hausmülls unentgeltlich angeboten werden (z.B. getrennte Einsammlung von Bio-Abfällen, Schadstoffen, Wertstoffen), aus dem allgemeinen Abfallgebührenaufkommen zu finanzieren (sog Restmüllmaßstab)."

Anders aber schon das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, das seiner Entscheidung vom 17.03.1998 -Az. 9 A 3871/96- (in KStZ 1999 S. 37) folgende Leitsätze voranstellte:

"1. Ein Einheitsgebührenmaßstab (nach Anzahl der auf einem angeschlossenen Grundstück wohnenden Personen) für die Benutzung der gemeindlichen Abfallentsorgungseinrichtung neben einer nicht kostendeckenden Pauschgebühr für eine Biotonne beliebiger Größe ist wegen Verstoßes gegen Art 3 GG unwirksam, wenn er - bei Nichtteilnahme von mehr als 10 % aller Grundstückseigentümer an der getrennten Entsorgung des Biomülls mittels Biotonne - auch die Gruppe der vom Anschluss- und Benutzungszwang an die Biotonne Befreiten erfasst.

2. Die mit einer solchen Maßstabskombination bezweckte Verminderung von Fehlwürfen in die Biotonne (indirekter Anreiz zur Mülltrennung durch Verbilligung der Biotonne) ist gegenüber der Gruppe der an die Biotonne Nichtangeschlossenen nicht durch § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG (AbfG NW) gedeckt."

und in den Leitsätzen seiner weiteren Entscheidung vom gleichen Tage, Az. 9 A 1430/96 (in NVwZ-RR 1998 S. 775) folgendes ausführte:

"1. Werden für die Teilleistungsbereiche Biomüll, Restmüll und Wertstoffe gesonderte Gebühren erhoben, ist es auch nicht nach § 9 Abs 2 LAbfG NW (AbfG NW) zulässig, die einem bestimmten Teilleistungsbereich - hier Biomüll - zuordbaren Kosten einem anderen Teilleistungsbereich zuzuschlagen.

2. Wird bei getrennter Entsorgung des Bioabfalls mittels Biotonne für die Benutzung der gemeindlichen Abfallentsorgungseinrichtung eine Einheitsgebühr erhoben, die an den Maßstab der Benutzung der Restmülltonne anknüpft, dann benachteiligt dieser Maßstab die Gruppe der Grundeigentümer, die an der gemeindlichen Entsorgung des Bioabfalls wegen Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang nicht teilnehmen.

3. Eine solche Maßstabsbildung ist nicht durch den Grundsatz der sog Typengerechtigkeit gerechtfertigt, wenn die Gruppe der vom Anschluss- und Benutzungszwang befreiten Grundstückseigentümer größer als 10% ist. Die mit einer solchen Maßstabsbildung bezweckte bessere Akzeptanz der Biotonne ist nicht durch § 9 Abs 2 S 2 LAbfG NW (AbfG NW) gedeckt."

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat sich ebenfalls gegen eine Quersubventionierung der Biotonne ausgesprochen, allerdings mit einer interessanten Einschränkung, der sich der dritte Leitsatz zu der Entscheidung vom 22.10.1998 -Az. 2 S 399/97- (in KStZ 1999 S. 168 = BWGZ 1999, 198 = StuGR 1999, 41 = DVBL 1999, 410, dort nur Leitsatz).") mit folgenden Ausführungen widmet:

"3. Mengenunabhängige Vorhaltekosten der Entsorgung von Bioabfällen darf der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger auch den Benutzern der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung auferlegen, die diese Abfälle nach § 13 Abs 1 KrW-/AbfG selbst verwerten, „

und seiner Entscheidung vom 16.06.1999 -Az. 2 S 782/98- (in VGHBW RSpDienst 1999, Beilage 8, B 3) folgenden Leitsatz voranstellt, der zwar nicht speziell auf Bioabfälle abstellt, aber als allgemeingültig anzusehen ist:

"Entscheidet sich der Satzungsgeber, für Teilleistungen der Abfallentsorgungseinrichtung verschiedene Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze festzulegen, so ist er gehalten, für die Teilleistungsbereiche jeweils die Kosten getrennt zu ermitteln (wie Urteil vom 4.7.1996 - 2 S 1478/94). Ergibt die Gebührenkalkulation hierbei für einen Teilleistungsbereich (hier: selbstangelieferter Gewerbemüll) eine kostendeckende Gebühr in einer Höhe, die der Einrichtungsträger derzeit für nicht realisierbar hält, ist es nicht zulässig, die Gebühr niedriger festzusetzen und die dadurch eintretende "Deckungslücke" durch Erhöhung der Gebühr in einem anderen Teilleistungsbereich (hier: Hausmüll) auszugleichen."

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 18.08.1999 -Az. 5 UE 251/976- (demnächst veröffentlicht in HSGZ 2000) zur Frage der Zulässigkeit der Einheitsgebühr im Falle der getrennten Einsammlung von Bioabfällen Stellung genommen mit dem Ergebnis, dass künftig in Hessen nur noch in wenigen Ausnahmefällen eine einheitliche Abfallgebühr erhoben werden darf, also in der Regel getrennte Gebühren für den Restmüll einerseits und für Bioabfall andererseits erhoben werden müssen. Nur dann, wenn die Kosten der Bioabfallentsorgung unerheblich im Vergleich zu den Gesamtkosten der Abfallentsorgung sind oder der Anteil der Eigenkompostierer unter dem Gesichtspunkt der "Typengerechtigkeit" weniger als 10% der an die öffentliche Abfallentsorgung angeschlossenen Grundstücke beträgt, kann (noch) von der Zulässigkeit der Einheitsgebühr ausgegangen werden.

Wann die Kosten der Bioabfallentsorgung als unerheblich angesehen werden können, hat das Gericht nicht beantwortet. Sicher wird eine Unerheblichkeit angenommen werden können, wenn sie weniger als 12% der Gesamtkosten betragen (so BVerwG, Beschluss vom 12.6.1972, Az. VII B 117.70 für Abwassergebühren), ob ein Anteil von 23,1% vom HessVGH noch als unerheblich angesehen werden würde, (so BayVGH im Beschl. vom 29.3.1995, a.a.O.) erscheint äußerst fraglich.

Das VG Kassel hat in seiner Entscheidung vom 31.8.1999, Az. 6 E 479/97 (2) einen Zusammenhang zwischen den zu betrachtenden Kosten für die Teilleistung einerseits und der Zahl der Betroffenen andererseits hergestellt und in einem Fall, in dem ein Kostenanteil für die Bioabfallentsorgung in Höhe von etwa 40% festgestellt wurde, ausgeführt:

"Der Anteil der Selbstkompostierer beträgt danach unter 10%, so dass jedenfalls ein Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit nicht festgestellt werden kann. Die Vernachlässigung eines kleinen Kreises von durch eine Regelung benachteiligten Personen unter dem Gesichtspunkt der Typengerechtigkeit rechtfertigt sich aber nur so lange, solange die ungleiche Höhe der Belastung ebenfalls vernachlässigt werden kann oder die Zahl der Betroffenen so gering ist, dass Härten für diesen Personenkreis mit einer Billigkeitsentscheidung gem. § 4 Abs. 4 b HessKAG, § 163 AO vermieden werden können."

Folgerungen aus der Rechtsprechung:

In Ansehung dieser Urteile wird man zwangsläufig zu dem Ergebnis kommen müssen, dass eine Quersubventionierung der Biotonne, also eine Belastung der Gebührensätze für den Restmüll mit Kostenanteilen aus der Biomüllentsorgung als unzulässig anzusehen ist. Wie die Gebühren für die beiden, hier betrachteten Teilleistungsbereiche der kommunalen Abfallentsorgung zu ermitteln sind, hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof im genannten Urteil sehr deutlich wie folgt ausgeführt:

"Wenn die Beklagte nunmehr ihre Satzung diesen Vorgaben anpassen möchte, steht ihr das Regelungsermessen des Satzungsgebers zu. Der Senat verweist darauf, dass eine dem Grundsatz der leistungsgerechten Gebührenbemessung entsprechende Möglichkeit darin bestehen kann, unterschiedliche Gebühren aufgrund gesonderter Kostenmassen für die zu bewertenden Leistungsvorgänge zu ermitteln. Bei der Aufteilung der Kosten auf die unterschiedlichen Teilleistungsbereiche sind Aufwendungen, die eindeutig nur einem bestimmten Bereich zuzuordnen sind, allein als Kosten dieses Bereichs anzusetzen. Werden Einrichtungs- oder Anlagenteile gemeinsam genutzt, sind die hierdurch anfallenden Kosten nach den Grundsätzen der Kostenverursachung über einen Umlageschlüssel auf die Teilleistungsbereiche aufzuteilen. Dies hat der Senat bereits in seiner Normenkontrollentscheidung vom 27. April 1999 (-5 N 3909/98- S. 34 des amtlichen Umdrucks) dargelegt (vgl. auch die oben genannten Urteile des OVG Nordrhein-Westfalen vom 17.03.1998, - 9 A 1430/96-, NVwZ-RR 1998, 775.). Inwieweit bestimmte mengenunabhängige Vorhaltekosten der öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung - und damit auch der Biomüllentsorgung - Eingang in eine Grundgebühr nach § 10 Abs. 3 Satz 3 KAG finden können, kann hier offen bleiben (vgl. dazu; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.10.1998 - 2 S 399/97-, BWGZ 1999, 198 = StuGR 1999, 41 = DVBL 1999, 410, dort nur Leitsatz)."

Der dritte Leitsatz zum o.g. Beschluss des VGH B.-W. ist oben schon wiedergegeben, und das Urteil selbst führt dazu aus:

"Eine solche Kostenverteilung berücksichtigt zulässigerweise, dass diejenigen Hausmüllgebührenschuldner die ihre Bioabfälle selbst kompostieren, diese Entscheidung jederzeit revidieren und an der Entsorgung ihrer Bioabfälle durch den Antragsgegner teilnehmen können, weshalb der Entsorgungsträger diese Teileinrichtung auch für sie vorhalten muss."

Als Vorhaltekosten in diesem Sinne dürften m.E. die Kostenmassen anzusehen sein, die im Falle einer Finanzierung der öffentlichen Einrichtung über eine Beitragserhebung nach § 11 Abs. 1 HessKAG ("Die Gemeinden und Landkreise können zur Deckung des Aufwands für die Schaffung, Erweiterung und Erneuerung öffentlicher Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen nicht nur vorübergehende Vorteile bietet.") zu decken wären, also die lnvestitionsaufwendungen für die Schaffung der in Anspruch genommenen Kompostierungsanlage, d.h., die in die Gebührenbedarfsberechnung nach § 10 Abs. 2 Satz 2 HessKAG ("Zu den Kosten zählen die Aufwendungen für die laufende Verwaltung und Unterhaltung, Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen, angemessene Abschreibungen sowie eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals; bei der Verzinsung bleibt der aus Beiträgen und Zuschüssen Dritter aufgebrachte Kapitalanteil außer Betracht.") einzustellenden kalkulatorischen Kosten (Abschreibung und Verzinsung) für das Anlagevermögen (Kompostanlage und Einsammlungsfahrzeuge). Denn wenn Beiträge erhoben würden, wären alle Grundstückseigentümer, deren Grundstücke durch die öffentliche Einrichtung erschlossen werden - das sind in der Regel alle bebaubaren Grundstücke - beitragspflichtig ohne Rücksicht darauf, ob der Erschließungsvorteil durch Nutzung der öffentlichen Einrichtung wahrgenommen wird oder nicht. So unterliegen auch unbebaute, aber bebaubare Grundstücke grundsätzlich der Beitragspflicht.

Wenn diese Vorhaltekosten in Form einer Grundgebühr auch an die Grundstückseigentümer weitergegeben werden dürfen, die wegen Eigenkompostierung die öffentliche Biomüllsammlung nicht nutzen, muss es auch zulässig sein, diesen Vorhaltekostenanteil der Restmüllgebühr zuzuschlagen, was rechnerisch zum selben Ergebnis führt wenn der Maßstab für die Restmüllgebühr auch als Maßstab für eine Grundgebühr in Betracht kommen kann.

Ob nun für die Entsorgung des Bioabfalls eine eigene Gebühr in der Satzung ausgewiesen wird oder aber eine Einheitsgebühr vorgesehen wird mit einem Abzug in den Fällen, in denen eine Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang gewährt worden ist, bleibt gleich. Beide Möglichkeiten, die jeweils zum gleichen rechnerischen Ergebnis führen, stehen zur Verfügung.

Vortrag, gehalten beim 12. Kasseler Abfallforum am 11. bis 13. April 2000